广州外来工子女义务教育入学政策问题分析

王娜姹



广州外来工子女义务教育入学政策问题分析

王娜姹

外来务工人员在城乡一体化和改革开放不断深化的背景下出现，不仅改善了农民的生活，而且加快了城市发展的步伐，同时外来务工人员的子女义务教育问题使我国教育公平和谐发展面临严峻的挑战。他们的流动性之大，引发出一个不容忽视的问题，即外来工子女的义务教育问题。国家为了保障外来务工人员子女能够享受与城市少年儿童同等的教育，出台了一系列相关的法律政策来改善外来工子女在受教育过程中属于弱势的状况。

外来工子女 义务教育 入学政策

广州外来务工人员作为城市的一个重要的劳工集体，为城市的发展做出了巨大的贡献，他们子女受义务教育的需求，也应该得到广州市政府和社会的重点关注。同样，做好外来务工人员子女的义务教育工作，也是贯彻和实践科学发展观的要求，是落实“富民优先、民生为重”政策的具体体现，是把广州建设成“首善之区”的重要举措，对于推进教育公平、建设和谐广州、实现共同富裕和共同繁荣具有十分重要的意义。

一、外来务工人员子女入学政策执行面临的问题

（一）义务教育体制与户籍制度

（1）中国的《义务教育法》明确规定适龄儿童都有受教育的权利，同时也对适龄儿童的入学提出要求，规定适龄儿童在户籍所在地接受义务教育，其教育资金由地方政府承担。这种义务教育模式与适龄儿童的户籍有密切的联系，不能满足城市化的需求，导致外来工子女入学面临着许多问题［1］。《义务教育法》规定外来工子女不能就读于城市学校，显然这一规定已经不能满足社会的发展要求了。

（2）户籍是公立学校准入的一道门槛。外来务工人员子女没有广州户口，想进入公办学校必须缴纳择校费、赞助费等名目的高额费用。《户口登记条例》规定了农村户口的外来工子女想要进入城市学校就读必须先办理相关手续。这样的户籍制度对解决外来工子女的义务教育问题提出了很大的挑战，并对现有管理体制的改革产生巨大的阻力。

（二）准入、投入、教师待遇的公平性问题

（1）入学难，进入公办学校很难，进入好的公办学校更是难上加难。当前，教育资源有限，公办学校为了限制外来工子女入学设置了很高的门槛，他们需要高额的择校费、借读费等费用，而且他们入学的分数比本市户口的子女要高得多。比如一些公办学校在外来务工子女入学上设置高门槛，他们只好选择比较容易入学的民办学校。然而民办学校的教育质量比不上公办学校，所以在外来工子女入学方面存在着教育不公平的问题。这明显受歧视、有失公平的现象不但没有遏制，反而大行其道。

（2）投入公平性问题存在于外来工子女入学政策的执行中。在广州，由于民办学校费用较低，没有户籍限制，其在解决外来务工人员子女入学问题上承担重要责任，但由于政策倾向，民办学校的设施硬件，师资质量相对于公办学校有相当大的差距。这也就间接性地造成外来工子女受到不公平的教育。而且，我国存在对公办学校和民办学校教师不公平不公正的职称评定机制，对民办学校教师存在歧视态度，这在很大程度上影响民办学校教师的评估，从而影响学校的教学质量。

（3）在待遇和福利方面民办教师是远远逊色于公办教师，这让民办教师不仅在日常生活中缺乏保障，而且在工作中缺乏热情，同时还承担比公办教师更大的压力。由于政府对民办学校没有统一的标准，造成民办学校的管理留下了很多空白，例如民办教师的教学、任用和安全管理问题都没有得到重视和解决。这些都影响到民办学校的教育质量和外来工子女的受教育水平。

（三）运行和管理机制不协调

（1）政府对外来工的管理机制不健全，很难做到对外来工子女义务教育的系统的管理和全面的服务。例如，政府相关部门各自为政，外来工子女经常转学，给当地学校和政府的规划管理造成很大的难度。

（2）当地的教育，经济和社会发展规划并没有把外来工子女纳入其中。由于政府的预算以及教育经费拨款的学生不含有外来工子女，因此造成接收外来工子女的公办学校出现经费紧张的局面。另外，外来工子女这个相关因素在政府规划和调整学校布局时没有很好的考虑进去，造成了学校的用地不足，以致一些民办学校要租地才能办学校，这就增加了外来工和民办学校教育成本的负担。

（3）流出政府对外来务工人员子女的义务教育问题的责任不明确。流出政府跟流入政府间基本没有合作，无法在教育经费、流动人口统计等方面给予流入政府支持。

二、外来务工人员子女入学政策的调整与完善

（一）调整入学政策思想

1、合理定位教育政策

外来工子女的义务教育能否得到保障关系到义务教育的成败。教育的目标是提高整体国民素质而不是培养多少精英人士。笔者认为，政策的制定者和实施者应该摒弃以往“精英教育”思想和狭隘的地方保护主义，应为外来工子女能够及时就读理想的学校尽可能地创造有利条件。义务教育应该像最低保障政策一样为外来工子女提供合理的政策以保护他们享受义务教育，从而维护社会的公平，推动社会的发展。

2、强化政策决策者的研究意识

为了做出科学合理的教育决策，教育决策者要自觉承担起研究的责任，不断加强自身的决策意识。一方面，要根据我国的实际教育情况出发，吸收适用于我国发展的国外先进的教育思想、教育方法和实践经验。另一方面，结合实际情况不断创新理念。决策者的距离意识应当明确。决策者在决策的过程中应避免个人主观情绪，为了制定出的决策更加合乎事物发展的规律，决策者要打破自身的思维定势和环境、利益的束缚，尽可能地保持政策研究的客观性，尽量全方位地审视政策的结果，不断进行政策的反思，完善政策。此外，决策者要有一定的代价意识。在制定政策过程中，要充分考虑制定的政策可能会带来的收益以及所付出的代价之间的比例。决策者应科学合理地分析影响决策的各种因素，综合比较来衡量成本与收益之间的比例，最后制定出政策。

（二）改善入学政策实施环境

1、实施中小学标准化政策

为了提高整体的办学教学质量，太过于强调办示范性和重点学校，造成政府投入不均。教育部门过高的评定示范性学校硬件标准使不少学校产生奢侈浪费的现象，如不少学校的基础设施远远超出了一般学校的硬件条件。因此教学水平的提高容易被忽视，而过于集中投资于学校的硬件设施。更突出的问题是，追求高标准的硬件设施方面的示范效应已经产生，普通学校依然遭到忽视，结果不仅没有提高整体教育水平而是在下降。为了缩小差距，公办学校统一其硬件设施标准，建设标准化的中小学，合理配置资源，让农村学校拥有和城市相当的办学条件，使学校之间形成良性竞争。同时，重点学校和配套措施的实施以及取消评级，有助于义务教育的均衡发展。

2、推动民办学校的发展

民办学校无论是在硬件设施、教学质量还是在管理上远远落后于政府重点扶植的学校。一方面，由于民办与公办学校存在较大的差距，家长希望自己的孩子能够就读于重点学校，这就滋生了乱收费或高收费的现象。高收费、随意收费违背了公平的原则和义务教育的宗旨。另一方面，支付不起费用的外来工子女在条件很差的民办学校就读，这些学生较易产生自卑心理并形成自闭的性格，严重影响了他们身心健康成长。如果民办学校的问题得不到足够的重视和解决，入学政策将很难实行，并会造成恶性循环。为了抑制并从根本上消除高收费、乱收费、择校热等违背义务教育宗旨和原则的现象，政府应大力发展扶持民办学校，给予它们政策上的支持和保障，并在经费方面给予投入和支持。此外，还应鼓励民办学校招收外来工子女，并鼓励外来工子女就读民办学校。

（三）促进运行与管理机制的协调

1、建立以常住人口为主的管理体制

自1985年以来，我国义务教育体制始终坚持“地方负责，分级管理”，造成了城乡分割的局面［2］。要改革和完善义务教育管理体制，必须立足并适应流动人口的现实，把“地方负责，分级管理”转变为以常住人口为主的教育管理体制。

2、合理界定流入地政府与流出地政府的职责

流入地政府要将外来工子女义务教育工作纳入当地义务教育的重要工作范畴，指导和督促学校做好教育的接收工作。公安部门要及时把适龄外来工子女的有关情况提供给政府；财政部门要做好保障经费的安排；价格主管部门要与政府等制定收费标准并督查学校收费情况等等。同时，流出地政府应积极配合流入地政府做好外来工子女的义务教育工作。流出地政府要建立和完善相关制度，做好外来工子女的信息统计工作，并及时提供给流入地政府；严禁向学生收取在办理转学手续中的任何费用，建立并管理好学生的档案；在外来工相对集中地区，流出地政府要派遣人员了解情况，加强和流入地政府的合作管理。［3］

3、提高政策针对性和清晰性

教育政策执行主体涉及的层级广、部门多，各区要根据中央政策文件精神，从各区的教育实际情况出发制定具体的操作对策，并以法律文本形式落实。同时进一步完善政府管理体制，明确责任与义务，统筹安排协调各相关部门共同致力于解决外来工子女的义务教育问题。对于落实主体的职责是否到位，要实行主要领导“问责制”来提高政策的执行力和确保政策的落实。

［1］龙启梅.进城务工人员子女入学政策研究［D］.陕西:西北农林科技大学，2013:20.

［2］王翔龙.关于进城农民工子女教育问题的思考［J］.青年与社会，2013（04）:143.

［3］张劲松，尹婷婷.农民工子女义务教育的公共政策分析［J］.云南行政学院学报，2005（06）:74～77.

（作者单位：广州大学政治与公民教育学院）

王娜姹（1991-），女，广东湛江人，广州大学政治与公民教育学院思政（学科教学）专业2015级硕士研究生，研究方向：大中小学思想政治教育。