关于江苏社会养老服务体系建设的调研与思考
——以邳州市为例

唐文强

南京工业大学 江苏南京 211816

关于江苏社会养老服务体系建设的调研与思考
——以邳州市为例

唐文强

南京工业大学 江苏南京 211816

随着我国老年人口数量和比重的增长，老龄化程度不断加深，政府愈发重视对社会养老服务体系的构建。本文从江苏省养老服务体系建设的政策规划为背景，结合调研和数据统计总结了在邳州市社会养老服务体系发展的现状，从而进一步分析了现阶段养老服务体系建设和政策落地存在的问题，探究其现实原因，对下一阶段更好的推进社会养老服务体系的建设提出了相应的对策建议。

社会养老服务体系；邳州市；问题与对策

一、研究背景

随着我国社会经济的发展，人口结构也随着改变，逐渐迈入老龄化社会。人口老龄化指人口生育率降低和人均寿命延长导致的总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，便意味着该国家或地区进入老龄。①2014年末我国60周岁以上人口数为21242万人，占总人口比重为15.5%；65周岁及以上人口数为13755万人，占比10.1%，首次突破10%。②随着人口老龄化程度的加剧，如何构建适应老龄化的社会养老服务体系，已成为政府和全社会关注的重大民生工程。本文所选取的邳州市作为研究对象，一方面原因是邳州市所在的江苏省是全国最早进入社会养老服务体系建设的五个试点省市之一，具有先进行；另一方面也因为邳州是人口较多的县市级城市，具备人口老龄化处于加速期、失能半失能老年人口不断增多、老龄化区域和城乡差异显著等特点，且经济社会发展水平相较于苏南地区并不是那么发达，具有广泛的代表性，对于其他地区具有一定的借鉴意义。

二、社会养老服务体系建设发展的现状

截至2015年底，邳州市总人口为186万人，其中60周岁以上老年人口达到32.1万人，占户籍总人口的17.26%，65周岁以上老年人口达到20.5万人，占户籍总人口的11.01%，不仅远高于衡量老龄化社会的的标准，也高于全国的平均水平（15.5%），且近三年保持不断增长的态势。③鉴于此，根据省民政厅的目标部署，结合实际邳州市实际情况，不断加大对养老服务体系建设的投入，其具体发展情况主要体现在以下几个方面：

（一）资金投入不断增加。2015年，邳州市社会养老服务体系建设的投入为1.16亿，相比2014年的9959万元保持了持续加大投入的趋势。专项资金主要来源于两部分：省级的财政资金和市县的配套资金，财政的持续支持增加，为养老服务事业的发展提供了有效的支撑。在财政资金支出的方面，主要花费在了养老机构的扶持、居家养老的建设、信息建设、消防安全的改造方面。特别是对于养老机构的扶持方面，资金的投入主要以“以奖代补”的形式，针对达标的养老机构根据其床位数和硬件设施情况给与其资金奖励，充分发挥政府导向的作用。

（二）政策制度支持不断完善。邳州市政府及民政局先后出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《关于落实养老产业扶持政策的通知》等政策文件，建立和完善了养老服务监管制度、养老服务调查评估制度、老年人政策性保险制度、老年人精神关爱制度、养老服务教育培训制度、专业人员激励制度等，建立了较为完备的制度体系。从上层设计角度，为社会养老服务事业的良性有序的发展提供了保证。

（三）社会养老服务体系日渐完善。在体系建设方面，政府有效的发挥了政策指导和建设兜底的作用，对于了社会养老服务体系的建设给予了全方位的支持，从政策层面、财政资金方面、基础设施建设、社会力量参与养老扶持、人员培训形成了较为完备的政策体系。在养老服务中心的建设上，形成了包括居家养、社区养老、公办与民营共建、虚拟养老院、助餐点等较为完备养老服务体系，截至2015年底，邳州市已建成城市社区居家养老服务中心40个、农村居家养老服务中心316家，其中社会力量参与居家养老服务的为178个，城市和农村覆盖率分别达到了100%和70%，建成并投入运营的城市、农村老年人助餐点数分别为8家和11家，逐步让更多的老人受益。④

（四）养老服务的类型不断丰富。在养老服务方面，除了传统上的意义上的农村敬老院和城市养老机构，还有更加丰富化的建设了居家养老、社区养老，突破了单一的集中供养形式，更是利用先进的信息技术平台，建立了虚拟养老院和老年信息管理平台，为行动不变的老年人提供个性化的服务。在服务种类上，以居家养老、社区养老、虚拟养老院为依托，提供生活照料、医疗保健、家政服务、文化娱乐、精神慰藉、紧急救护等多种类丰富的服务，满足独居老人、空巢老人、孤寡老人的不同需求。在服务层次上，建成了农村养老服务中心、城市公办养老机构、民办养老院、高端老年公寓和医养融合综合体，满足了不同层次老年人的需求。

三、现阶段存在问题及原因分析

（一）农村养老服务中心入住率低。农村养老服务中心即从前的农村敬老院，在社会养老体系的建设中，完成了“三有三能六达标”⑤改造，在硬件设施和服务人员保障上有了很大的提高，同时也扩大了其服务范围，开始对社会开放服务。但实际上，农村养老服务中心的入住率仍然很低，从实地调研走访的4家农村养老服务中心来看，入住率均在30%左右，并且入住的全是农村五保老人，对外开放服务并没有起到实际效果。分析其原因主要有以下几个方面：

1、观念上对农村敬老院的观念尚未改变。在广大农村群众的观念中，敬老院是无妻子儿女的老人入住的，是政府救济的一种形式，入住养老院在农村的人情生活圈里会显得很“不光彩”，观念里存在抵触，所以造成了农村一些留守独居老人，即使儿女不在身边自己行动不便，也不愿意入住养老院。

3、农民收入低。调研发现以邳州市为代表的经济水平不是很发达的苏北地区，农村老年人的收入，主要来源儿女的供养金和部分养老补贴，大多数老人没有要老金，平均月收入不足600元。按照当前农村五保老人的供养标准，每月成本大约在800元左右，随着农村养老中心面向社会开放服务，服务标准的提高，月收费最低也要在1000元作用，对于农村老人来讲，超出了他们的承受范围。

（二）公办养老机构服务水平还很低。目前养老服务中心，护理服务人员无论是在数量还是服务水平上还存在很大的不足。养老护理行业具有工资低、劳动强度大、服务对象特殊、社会职业认同感低等特点，护理人员多数是农村转移劳动力和“4050”人员，服务能力和质量不高，每年还有一定比例的人才流失。以邳州市为例，截至2015年底，据统计共有养老护理员188名，而正在使用的养老护理床位数为2310张，平均每名护理员要负责12.29名老人，仍低于最低护理比例1：10，服务人员缺口很大，很难保证服务的质量。并且188名护理员中持证上岗的只有77名，持证上岗率仅为41.6%，服务护理人员的素质和服务水平的提高存在瓶颈。另外，公办养老机构中护理服务人员的工资水平较低，苏北地区基本执行省最低工资标准月1400左右，且没有“五险一金”的保障，造成人员流动性较大，服务水平较高和持证上岗的跳槽到民办养老机构，人才流失。

（三）公办转民营的瓶颈制约发展。虽然政府一直在号召公办养老机构的转制运营和社会资本参与养老服务建设。但事实上存在着门槛高（资金要求、建设要求）、审批严格、补贴不好申请等制约，束缚社会参与的活力。按照《养老机构设立许可办法》规定，申请设立养老机构，应当向许可机关提交消防验收合格意见或者消防备案文件。而租赁房屋、学校厂房的改造房屋以及农村敬老院难以具备土地证、规划证、产权证等申请消防验收的条件，具有一定规模的养老机构在消防设计审查方面标准更为严格，部分养老机构在消防安全技术指标达标的前提下无法取得消防许可。

（四）医养深度融合难。养老机构内设医疗设施标准高，多数养老机构难以做到，已经内设医疗机构的养老机构也反应存在医保报销不畅等问题，医保部门对越来越多的养老机构纳入医保定点心存担忧，居家失能半失能老人难以得到医疗保险的护理服务。家庭病床和家庭医生具体实施效果并不明显。

（五）养老服务金融支持难。虽然2014年出台了《关于金融支持养老服务业发展的意见》，但涉及到很多具体项目难以落地。究其缘由，一是养老机构为争取税收优惠，多数选择在民政部门注册为民非机构，法律规定民非组织不能分红，且所属资产无法抵押至金融机构获取贷款；二是养老服务业具有周期长、投资大、回报慢、风险高的行业特性，在金融风险日益攀升的大背景下，金融机构因担心出现违约或坏账，对养老服务行业的融资仍持审慎态度。

五是居家养老主体作用发挥难。由于养老服务业发展处在初期，有的地方只注重机构养老床位的建设，而忽视了社区居家养老服务的基础性地位，机构养老和居家养老存在明显边界。城乡社区居家养老服务中心由于缺乏运营资金和专业人才支撑，服务功能比较单一，政府购买服务和社会组织承接服务的能力不足，导致服务功能较弱，难以适应和跟上老年人多样化服务需求。

（六）一刀切式的政策指标要求，地方政府压力较大。以助餐点为例，按照省政府的文件要求，2015全省要建立1000个老人助餐点，按照城市县区划分具体到每个市县民政局都有相应的建设数字要求。通过调研走访邳州市的情况发现，为了完成指标求，大肆新建和补贴助餐点，但实际上助餐点的运营情况不足30%，单独新建的助餐点更是很难运营下去。当前的情况是，在城市里已有许多餐馆可以满足各种各样的需求，单独设立的老人助餐点并不能发挥实际作用，在农村的老人不方便做饭的也更习惯邻里亲友的帮助，很少会到助餐点用餐，从而造成了助餐点建设上资源的浪费。

四、对策建议

（一）更加重视运营管理方面的投入。从目前的社会养老服务体系建设情况来看，无论是养老机构的覆盖、养老床位的数量，还是基本硬件设施的配备情况，都已基本满足当前的需求情况，并且现在养老机构存在的主要问题就在于入住率过低。所以，当前应该着力对运营管理方面的投入。首先，应该加强对养老机构管理人员和服务人员的培训，通过集中培训与分散培训相结合的方式，挖掘现有人力资源，提高其技能与水平用专业化服人力资源队伍做支撑，由政府牵头提供专业化的培训平台与高校合作或建立专业的培训基地，做好人员的培训资金投入和相关资格制度的建设。其次，在培训人员的前提下还要适当提高养老服务人员的工资待遇和社会保障，提高社会对养老服务人员的认可度，减少养老服务人员的流失。其三，在养老服务人员的考核和资格认证上实行差异化标准，对于管理型人才着重相关理论上的培训与考核，而对于一般的护理人员应侧重于服务技能和服务意识的考察，且培训和考核考虑多以现场模拟的形式，考虑到一般“4050人员”的文化水平，尽量减少笔试单一形式的考试。

（二）放宽政策支持，降低准入门槛。虽然一些有财力的企业已经开始投资布局养老产业，但是对于小的民间资本确认然很难投入到养老服务业的建设之中去。尤其对于以邳州为代表的经济不是很发达的地区，农村乡镇所占比例较大，人口相对分散，收入水平不高等情况，较大型的养老院很难扎根，而恰恰是民办乡镇的养老中心更有活力。政策上应对小型的民办要老机构相应的照顾，改变当前高门槛的现象，使民办机构在享受补贴上获得与公办养老机构同等的待遇，坚决他们获得补贴难的问题。在消防验收上，着重考察消防的改造、消防设施的配备、消防演练上，改变一味的要求具备土地证、规划证、产权证等申请消防验收的条件，才能加强对租赁房屋、学校厂房的利用，才能使社会力量更加积极有活力的参与到社会养老体系的建设中去。

（三）权力下放，因地制宜建设。针对江苏而言，苏南、苏中、苏北的老龄化情况以及社会经济发展情况不一样，在养老服务建设要给与不同的要求。在发展建设上权力下放，给予地方更多的自由度，各地方根据本地实际情况制定相应发展规划，报上级政府审核，省级政府更多发挥统筹控制的作用。在省级财政资金投入和市县地方财政配资要求上，因地制宜根据社会经济情况，给予政策上的倾斜。

注释

①1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》

②数据来源于2014年中国国民经济和社会发展统计公报。

③数据来源于2015年邳州市国民经济和社会发展统计公报

④数据来源于邳州市民政局老龄办发布整理所得

⑤即敬老院每个房间内有卫生间、有保暖降温设备、有电视机，老人不出院门就能洗澡、能看病、能康复娱乐，消防、卫生、环境、五保老人供养标准、管理服务人员配比、管理服务人员工资待遇达到相关目标要求

［1］孙文基单晓敏，财政支持江苏社会养老服务体系建设的调查和思考［J］.财政研究，2012（12）59：63.

［2］张国平.加快完善农村居家养老服务体系［J］.唯实，2015（1）65：66.

［3］闫晓英.中国特色养老服务体系——困境与重构［J］.中国民政，2010（8）20-24.

［4］杨明华.切实加大社区居家养老服务中心建设力度［J］.江苏政协，2012（6）28：29.

［5］2015邳州市国民经济和社会发展统计公报.

姓名：唐文强，出生年月：1990年7月5日，性别：男，籍贯：江苏徐州，最高学历：硕士，主要研究方向：公共部门人力资源管理。