浅论我国行政诉讼调解制度的构建和设计

陶 霞 郝立丽 赵李梅

浅论我国行政诉讼调解制度的构建和设计

陶 霞 郝立丽 赵李梅

随着政治经济的发展，社会主体和社会结构呈多元化发展趋势，由此引发的社会矛盾日渐突出，尤其行政主体与相对人之间的争议越发复杂，很多争议因未被纳入行政诉讼的受案范围而得不到法律手段的有效解决。为此，改革现行的行政诉讼法俨然成为必然趋势。本文将通过对我国行政诉讼引入调解制度进行构想，结合我国行政法治的实情，设计出适合我国的行政诉讼调解制度。

行政诉讼 行政诉讼调解 原则 程序

现代行政法治要求行政行为和司法行为都要遵循以人为本的科学发展观。贯彻科学发展观就是为实现宪法修正案关于国家“尊重和保障人权”的基本原则，而行政诉讼与人权保障最为密切，行政权得不到有效监督，公民的合法权益就得不到充分保障，也就达不到人权的全面发展状态。可见，重视行政审判活动，构建行政诉讼调解，寻求更加有效的方式化解官民很有必要。

一、我国行政诉讼调解制度的基本原则

行政诉讼调解制度的构建首先就应该明确其基本原则。借鉴民事诉讼调解原则，“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解，调解不成的，应当及时判决”。行政诉讼调解制度基本原则的构建应当符合行政诉讼的特质，因此，应当包括以下内容：

（1）自愿原则。诉讼调解作为一种诉讼行为，相对人在诉讼中享有程序选择权，法院应当尊重当事人权利。是否进行诉讼调解，应当出自当事人利益追求的本意，人民法院不得强迫任何一方接受调解，以压促调。调解的本质就是充分尊重当事人意志。因此，法院开展诉讼调解，应征得双方当事人的同意，如果一方不同意，法院不得依职权进行强行调解，否则会损害当事人利益。此外，调解协议的内容应在双方当事人自愿同意的前提下达成。法官在诉讼中只是起到引导作用，从专业角度对行政争议进行分析说明，不能代替当事人做出调解协议。最后，调解的生效方式也应由当事人自愿选择。或形成调解协议，经法院审查后双方当事人签收生效；或法院依据调解结论制作调解书，送达双方当事人签收生效。

（2）合法原则。自愿原则包含两层意思：一是法院进行诉讼调解在程序上要遵循法律程序。调解由当事人主动提出，而不能由法院依职权主义主动进行调解。当事人不愿进行诉讼调解或不愿意继续进行调解的，法院不能强迫；调解未达成一致意见的，不能久调不决，而应及时裁判。二是双方当事人达成的调解协议不能够违反法律、行政法规的相关规定。行政主体行使的是法定职权，在诉讼调解过程中不得任意处分，损害公共利益和私人利益，而应在纠正其违法或不合理行政行为的前提下实现调解。

（3）平等原则。双方当事人在诉讼中享有平等的诉讼地位，不得因为一方当事人为代表国家行使职权的行政机关而赋予其特殊的诉讼地位。诉讼调解的基础是双方当事人地位平等，只有保障双方诉讼地位平等，才能避免行政主体利用其职权强迫相对人非出于本意地接受调解，才能有平等协商的可能，实现程序正义。此外，人民法院应平等的对待双方当事人。只有法院在诉讼中一视同仁，才能切实保障当事人能够平等地行使权利，并在适用法律上得到平等的对待。

（4）有限调解原则。行政诉讼的直接目的就是解决行政争议，但因行政争议的种类和性质的不同，决定了行政诉讼不适用于解决所有类型的行政争议，同理，行政诉讼调解也不适用于解决所有类型的争议，因此有必要对诉讼调解的范围进行相应的限定，也就形成了调解的有限性。此外，“公权不可任意处分”决定了行政主体在诉讼调解过程中只能对行政行为的合理性等问题，依据自由裁量权在法律的范围内进行处分，否则就是滥用职权。

二、我国行政诉讼调解制度的设计

（一）行政诉讼调解的适用范围

行使其诉讼目的的特殊性和受案范围的限定性决定了行政诉讼调解的适用范围也必须受到相应限制，笔者认为，行政诉讼调解制度主要适用于以下几类争议案件：

1、行政自由裁量权案件。行政自由裁量权是国家赋予行政主体在法律规定的范围内自由选择处理方式的行政权力。由于自由裁量权的行使完全靠行政主体自己把握，在这种情况下，很可能出现因处理不当畸重畸轻，造成对相对人的损害，同时也容易被滥用，滋生腐败等社会问题。行政诉讼法规定法院在行政诉讼中除行政处罚案件外，只能对行政行为的合法性进行审查，做出违法与否的判断。为此，法院对合法但不合理的其他行政行为只能采取判决维持的方式结案，并且判决一旦生效，行政机关必须执行，这样势必损害相对人的合法权益，对社会产生负面影响。

2、行政裁决案件。行政裁决是行政主体为实施行政管理的需要而做出的具体行政行为，涉及三方当事人。纠纷任何一方认为行政主体的裁决损害了其利益均可以提起诉讼，目的仍然是为了实现其民事主张。但法院在审理这类案件时会因结案方式单一而陷入两难的境地，不能真正案结了事。而调解机制的引入，有效化解了这一尴尬局面，并且调解只在原民事纠纷双方当事人间进行，是对民事争议的协调沟通。

3、行政合同案件。行政合同从动态意义上讲是一种行政管理手段，通过行政合同，普通公民可以积极参与到行政管理活动中，就利益问题进行协商，有利于减少冲突。从静态意义上看，行政合同是行政机关为实现行政管理，与相对人达成的合意，具有合同性。主要表现为国家订购合同，国有土地使用权出让合同等。不同于民事合同，行政合同的双方当事人身份具有特定性，一方为行政主体，另一方为行政相对人，且双方协商的事项往往是涉及公共利益的民事问题，是公法契约的一种。可见，行政合同具有双重属性，行政性及合同性。

（二）行政诉讼调解的适用程序

1、调解程序的启动。调解存在的基础是双方当事人地位平等，尽管在行政诉讼中，赋予了双方当事人平等的诉讼地位，但是由于行政权与公民权的实体差异，为避免行政主体利用职权给相对人施加压力而被迫接受调解，应该赋予相对人申请调解的权利。这也是出于对相当人合法权益保障的考律。此外，人民法院在一定条件下可以根据案件的具体情况，在征得双方当事人同意的前提下，也可依职权提出调解。

2、坚持调解的合议制。实行合议制能够最大限度地发挥合议庭成员的集体智慧，做出准确的判断，实现诉讼目的。诉讼调解过程中也应坚持合议制，因为可调解的行政争议案件往往涉及公共利益，出于对公共利益与私人利益的保护，应该谨慎协调。为此，行政争议案件是否需要调解，怎样调解，应由和议庭成员共同讨论决定。

3、调解的审级和时限。我国民事诉讼法规定，司法调解适用于当事人起诉之后的任何阶段，既包括一审和二审。行政诉讼调解应参照民事诉讼法规定适用于任何诉讼阶段。此外，关于调解的审理时限，笔者认为应当尊重法律规定的3个月的规定，如果扣除调解期限，实际上就是变相延长法定审限期，而且还可能造成久拖不决，从而引发负面影响。

4、确定调解结案方式。诉讼调解应当允许人民法院以调解笔录或制作调解书为法定的结案方式，弥补诉讼结案只是对行政行为合法性判断的缺陷，可以依据调解结案的调解协议内容直接规定双方当事人的权利义务，便于执行，也是对法官为调解结案而付出的努力的尊重。

（三）行政诉讼调解的效力及救济

1、行政诉讼调解的效力。第一，既判力。诉讼判决对法院和当事人产生约束力，即既判力。调解结案也同样产生既判力。调解结果分为调解书和调解笔录。人民法院将调解书送达当事人签收或调解笔录生效后，就表明双方对曾经存在争议的法律关系取得了共识，得到法律的确认和保护。调解协议是双方当事人经过充分协商就权利义务关系达成的一致意见，调解书或调解笔录正是根据双方当事人达成的调解协议制作的，调解书一旦经双方当事人送达签收便产生与法院的生效判决具有同样的效力，当事人丧失上诉权，且不得再以同样的事实和理由提起诉讼。双方还应按照调解协议的内容行使权利及履行义务。同理，在二审或再审程序中，当事人达成合意，人民法院制作调解书的，调解书对于当事人的权利义务做出新的调整，原协议内容应视为撤销，不再执行。

第二，强制执行力。调解协议达成，是双方各自利益合理的让步，一般情况下都能自觉履行。但在实践中，也会有一方当事人怠于履行或拒不履行调解协议所确定的内容的情况发生，这就不能实现诉讼调解的真正目的。因此赋予诉讼调解强制执行力，当一方当事人拒不履行调解协议确定的义务，另一方当事人有权向人民法院申请强制执行。

2、行政诉讼调解的救济。行政诉讼调解协议的救济机制有：一是诉讼调解结案后达成的调解协议真实有效，但一方当事人怠于履行或拒不履行，在这种情况下赋予另一方当事人向人民法院申请强制执行的权利。二是诉讼调解达成的调解协议存在瑕疵，不是双方当事人真实意思的体现，而是可能因受到强迫、威胁、欺诈等因素所做出的违背真实本意的妥协，或因情势变更导致调解协议不能履行。鉴于此，应当赋予当事人申请撤销调解协议或确认无效的权利。并且规定双方当事人都具有撤销权，只有如此才能充分保障公共利益和个人利益，不至于出现偏颇。法院在受理当事人撤销申请时应另行组织合议庭认真审查。如果发现当事人所提出的请求不符合可撤销或确认无效的情形，应当立即判决驳回当事人的诉讼请求。在当事人有确切证据证明自己是因为意思不真实而达成协议的，或因情势变更，继续履行调解协议将不能产生积极效应的情况下，法院应当作出相应判决。判决确认调解协议无效或撤销协议的，自始无效，因原调解协议产生的法律后果应当恢复原状。

［1］应松年.行政法与行政诉讼法学［M］.法律出版社，2005.

［2］孙彩虹.论行政案件协调机制的制度化建构［J］.河南大学学报（社会科学版），2007（04）.

［3］金建显.论行政诉讼和解制度的构建［D］.北京：中国政法大学硕士论文，2007.

［4］赵珊.略论我国行政诉讼制度的完善［J］.辽宁行政学院学报，2004（1）.

（作者单位：西南医科大学）

陶霞（1987-），女，汉族，四川内江人，硕士研究生，西南医科大学2015级第二团总支书记，研究方向：政管理与学生管理；郝立丽（1985-），女，汉族，河北唐山人，硕士研究生，西南医科大学2016级第二团总支书记，研究方向：大学生思想政治教育与学生管理；赵李梅（1984-），女，汉族，河北保定人，硕士研究生，西南医科大学人文与管理学院，研究方向：大学生思想政治教育与学生管理。