PPP模式的现实意义及江西实践

◎李裕红 刘凡



PPP模式的现实意义及江西实践

◎李裕红 刘凡

进入知识经济和信息时代，资源的汲取与配置应以高效率方式进行。政府负责政策制定与规划，而将政策执行落实于民间社区或私营部门，这样不仅可以减轻政府长久以来的财政负担，又可将社区及民众力量引入公共服务的进程当中，以强化公民参与意识与社会认同感，同时提高了资源使用效能和建设、运营效率。因此，对PPP模式的研究和实践具有积极意义。

PPP模式的广泛应用

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。 PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，分为外包、特许经营和私有化三大类。而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT（建设-经营-转让）、TOT（移交-经营-移交）、DBFO（设计-建设-融资-经营）等多种模式。狭义的PPP更加强调

摘要：近年来，PPP模式作为政府与企业界力推的一种公私合作模式，更强调由政府和社会资本分担，减轻政府在项目初期建设投资中的负担和风险。本文从PPP模式的国外成功经验及在江西的实践推广等方面，对其特点和适用范围等进行分析，并提出对策建议。

关键词：PPP模式；江西实践；对策建议

PPP模式的典型结构，就是政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。经过多年探索和实践，PPP模式在世界各地得到了普遍和广泛的应用，且积累了一些经验。

1992年英国最早应用PPP模式。按照其经验，适用PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）和公共不动产管理。智利是在平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下，于1994年引进PPP模式。在10年的时间里，已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由PPP模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法案对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同作出具体的规定。

近年来，我国政府逐渐认识到促进基础设施建设项目民营化，引入PPP模式的重要性，并为推进PPP模式提供国家政策层面和法律法规层面的支持。为贯彻落实国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，2014年国家发改委印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，同年，财政部也下发了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，规范项目识别、准备、采购、执行和移交各环节操作流程。

PPP模式在江西的进展

2015年1月27日，江西省第十二届人大四次会议上发布的政府工作报告中指出，要积极创新投融资模式，对竞争性领域的产业，政府由支持具体项目改为设立投资基金，要大力推行政府与社会资本合作（PPP）模式，在市政基础设施、公共服务等领域选择若干示范项目开展试点。鼓励社会资本发起设立产业投资基金和股权投资基金。

1.江西首个财政部PPP示范项目开工

2015年2月21日，江西省九江市柘林湖湖泊生态环境保护项目在庐山西海风景区正式开工，这是江西省首个财政部PPP示范项目，总投资4.15亿元。项目分布地跨庐山西海风景区、修水县和武宁县。该项目的实施对改善修河流域生态环境效益、提升流域污染治理水平以及保护庐山西海“一湖清水”、促进景区发展升级具有重要意义。示范项目具体包括，庐山西海旅游岛屿升级改造与生态修复工程、高排放旅游船艇收购式更新淘汰项目、巾口景区湖滨大道生态修复工程项目、垃圾转运站工程项目、武宁县城乡生活垃圾卫生填埋场工程项目（二期）、修水县沿修河两岸农村环境连片综合整治（三期）共6个项目，总投资4.15亿元。

2.建立全省PPP项目库，分批分期向社会推出

按照合理布局、综合平衡原则，江西组织各地、各部门从公共服务、基础设施和生态环保等领域，梳理筛选出一批适用PPP模式且近期可实施的项目，于2015年初步建立了全省PPP项目库，入库项目173个，总投资1506.92亿元。为了尽快推进一批PPP项目实施，江西省发改委从全省PPP项目库中梳理、筛选出条件较为成熟的项目，拟定向社会推出江西省第一批PPP项目。

3.首批推荐80个项目，投资主体多元化

2015年3月3日，江西省发改委召开新闻发布会，向社会推出首批80个政府和社会资本合作（PPP）项目。其中宜春市明月山洪江集镇一体化开发、江西护理职业技术学院附属医院、寻乌县太湖水库、新余市人民医院养老社区配套设施、吉安市中心城区供水设施、瑞金市生活垃圾焚烧发电、乐平市康乐馨养老项目、抚州市生活垃圾焚烧发电、婺源县城乡客运一体化、鹰潭市生活垃圾焚烧发电10个PPP项目集中签约，总投资54亿元。这10个项目的社会投资方既有央企、上市公司和省属国企，也有省内外的民营企业，必将为江西全省推进PPP项目提供良好的示范和带动作用。

4.项目领域涵盖面广，项目回报形式多样

第一批发布的80个项目，基本涵盖了适用于采取PPP模式推进的领域，主要分三大类：基础设施类项目35个，投资729.82亿元，包括高速公路、轨道交通、铁路、港口航运、市政交通、市政设施和新能源等；公共服务类项目33个，投资187亿元，包括教育、医疗、健康养老、文化体育和旅游等；生态环保类项目12个，总投资148.35亿元，包括环境综合治理、污水处理和垃圾处理等。这80个PPP项目回报方式主要有三种：对有明确的收费基础或经营收费能完全覆盖投资成本的经营性项目，主要通过政府授予特许经营权及物业、广告等经营收益作为投资回报；对政府核定的经营收费价格不足以覆盖投资成本的准经营性项目，主要通过政府授予特许经营权附加部分财政补贴或投资参股等作为投资回报；对缺乏“使用者付费”基础的非经营性项目，主要通过财政补贴、政府购买服务等方式作为投资回报。

5.国开行助力PPP项目，设计整体融资方案

2015年3月3日，江西省发改委、江西省建工集团分别与国家开发银行江西省分行签署了政府和社会资本合作开发性金融合作备忘录、开发性金融合作协议。作为政府战略的践行者，国开行希望通过《开发性金融合作备忘录》及《开发性金融合作协议》的签署，充分发挥该行的综合金融服务优势和主力银行的骨干作用，从项目发起源头为PPP项目设计整体的融资方案，创新评审模式，助推项目落地。如江西省建工集团与国开行江西省分行就PPP项目、棚改项目、“走出去”项目及金融产品等合作达成一致意见。此项协议的签订开创了江西建工融资及项目运作的新模式，标志着江西建工集团与国家政策性银行合作的新开始，进一步为江西建工承揽影响力大的重点工程奠定了坚实的基础。

6.第二批30个项目，总投资369亿元

2015年10月，江西省第二批PPP项目正式向社会公布，共涉及30个项目，22个为首次发布，8个为第一批发布项目中未确定社会资本方、但由于合作方式及建设内容等发生了较大变化后再次向社会推出，包括基础设施、公共服务、生态环境三大类，总投资369亿元，其中，基础设施类项目14个，投资256.27亿元；公共服务类项目13个，投资91.16亿元；生态环境类项目3个，投资21.52亿元，包括共青城市水生态文明示范工程、共青城市南湖新区污水处理厂和吉安市垃圾焚烧处理厂项目。

推进PPP模式的对策建议

从财政部力推和各地的积极参与情况看， PPP模式是从不同行业领域的项目入手，情况纷繁复杂，涉及多方利益，协调项目进展以及利益分配是实施好PPP项目的关键。而成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。

1.从立法层面保障私人部门利益

公共品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时必须考虑进入后的风险。相应法律、法规保障十分必要，否则即便有政府的一般性承诺，也难以有效推广。只有通过制订相关的法律、法规，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本参与进来，并起到示范带动作用。近日，财政部起草的《中国人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿及说明）》，就是从法律层面规范政府和社会资本合作。

2.从公平层面完善风险分担机制

政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而企业和社会资本对融资、经营等风险更为敏感，且二者息息相关。作为以项目为主体的PPP模式，应根据项目的具体情况在政府和私人部门之间合理适度的分配风险，建立合理公平的风险分担机制，通过有效的契约安排和合同管理，达成共赢。

3.从合作层面协调好参与方利益

在PPP项目中，政府主要任务是监管和对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，应制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府可根据合同对其进行补贴以保证合作继续；获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。

4.从管理层面完善资本合作流程管理

提高项目评估的科学性和合理性，进一步放宽限制，对招投标方式及流程加以优化，提高信息透明度，对投标人财务能力、专业知识和组织能力等进行公开、公平和公正的筛选。结合不同行业、不同项目，建立差异化付费和定价调整机制，并且纳入财政预算体制，同时结合实际财力状况，对地方政府举债机制形成法律性约束，做好绩效评估。

中图分类号：F124

文献标识码：A合作过程中的风险分担机制和项目的衡量值（Value For Money）原则。

作者单位：（李裕红，中航工业江西洪都航空工业集团有限责任公司；刘凡，国家统计局江西调查总队）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.07.015 ■ 编辑：云霞