广西国有林场管理模式的优化

谢学华刘信恒（.广西国有黄冕林场，广西　柳州　545000；.桂林航天工业学院来宾校区，广西　桂林　54000）



广西国有林场管理模式的优化

谢学华1刘信恒2
（1.广西国有黄冕林场，广西柳州545000；2.桂林航天工业学院来宾校区，广西桂林541000）

摘要：进入20世纪90年代以来，由于实施生态公益林，水源涵养林工程建设等缘故，国有林场的工作重点和任务发生了很大的变化，以往的林地管护更多的转移到城市绿化，营林生产等方面。国有林场原有的管理运作模式已经很难适应新时期工作下工作性质的转变，优化与改革迫在眉睫。本文主要探讨了国有林场管理运行机制的优化与改革。

关键词：管理模式；国有林场；改革

作为我国重要森林资源的国有农场，是为改善和保护生态环境，培育森林资源，在生态环境非常脆弱的地区或特别重要的生态区位以及大面积集中的国有荒地上，以国家作为投资主体的专门从事管理和维护森林和营造森林的林业事业单位。目前，国有林场经营总面积达6200万平方米，森林蓄积量22亿立方米，总数已达4507个。在我国的生态环境的建设和保护过程中国有林场发挥着极为重要的作用。但是，在现阶段，尤其是“天保”、“三北”等大型林业工程的启动，随着城市生态环境建设逐渐深入人心的影响下，国营林场工作重点和任务都了巨大的变化，在应对和处理这些问题时，国营林场现有的管理运行机制暴露出了许多不足，急切的需要改革和优化。

一、广西国有林场管理模式存在的主要问题

（一）林场的企业性质模糊

建国以来，由于历史的原因，国有林场政府与企业不分和企业与社会不分，国有林场带有浓重的政府色彩，林业总局作为国有林场经营管理的主体，存在企业和行政两套管理系统。在日常管理中，虽有经营生产活动，但自主经营的比重远远小于行政的范畴。这导致了国有林场作为以盈利为目的的企业行政弱化。目前的林场改革强调改革过程中坚持三个定位不变：林场原有在册在岗人员的职工身份不变，林场企业性质定位不变，林场土地国有性质不变。但是现实情况却是，大部分林场在原有业务被剥离后，林场的收入来源主要是林业局的拨款和收取地租费用。国有林场作为具有法人资格的经济主体，在生产、经营和管理上也应该以追求利益的最大化为目标，并且应该以现代企业经营管理模式运行。仅靠获取拨款和收取地租的经营行为不能被视为是纯粹的企业行为，更不符合现代企业发展的要求，最终导致林场空有企业之名而无企业之实。这也是大部分干部职工对林场作为企业的存在的怀疑之处，认为自己既然没有了经营业务，为什么还定位为企业而不直接转变为政府机构。同时，继续存在的林场在主要经营业务发生转变后，而在改革没有全部完成之前，还要继续承担社会的职能。只要林场还具有社会职能，组织结构设置就还有行政的色彩。此外，利益和身份是相关的。林场职工担心企业和政府分开会导致自己原有的干部身份发生变化，由原来的干部转变成农民，而导致作为职工身份的利益得不到保证。为减小职工对改革的抵触，推动改革顺利进行，维持林场在册在岗人员职工身份成为必然。林场职工的身份定位不变意味着林场难以真正像现代企业定位那样管理自己的职工，在一定程度上限制了林场作为现代企业发展的需要。

（二）属地化管理进展缓慢

林场属地化改革管理中，政府提出分步实施、试点进行和成熟一个移交一个的办法，在全面完成广西林场政企职能彻底分离的基础上，将林场逐步移交市县政府管理。移交之后，所在市县可以将农场并入周边乡镇或者撤场建镇，也可以留林场原有建制。改革要求在5年过渡期内将林场下放各县市，实行属地化管理，林场在内部社企分开和政企分开，组织结构调整和社会职能移交方面已取得一定进展，但是其他方面并没有实质性变化。林场企业办社会的现状并未发生实质改变，地方政府在林场风险管理方面存在疏忽。现行林场管理在体制上的缺陷和缺位，导致国家该管却难以落实到位的局面，地方政府该管却不愿管或无力管，这势必会影响林场管理模式改革的深化。

（三）新的管理体制与管理模式还在探索之中

目前广西林场管理体制改革还处于探索阶段，新的管理体制却尚未形成，而旧有的管理体制的不利影响还将继续存在。行政管理和企业管理方面存在冲突，社会事务管理上存在着管理真空，出现林场管不了的现象，地方政府不愿意管。改革中，虽然从产权不确定到产权明晰取得了很大进展，但管理模式中的基本问题即产权问题仍没有解决，林场、林业局与国家之间以及经营者与林场和农工之间的各种产权关系尚未明确。对资源的管控，特别是对林场土地资源管控还没有实现体制上的创新，由管理土地产出转变为经营土地仍没有实质性改变。以治理结构作为出发点或完善农场作为企业的内部权利安排，并在此基础上探索以土地管理为核心面向市场的管理模式，尚在实践之中。

二、广西国有林场管理模式存在问题的成因分析

（一）社企不分，政企不分，历史负担较重

广西林场的运行管理机制介于政府与企业之间，导致林场在实际的经营生产过程中采取市场的手段来管理企业小于行政的手段。阻碍林场发展的主要因素是国家对林场的性质界不明确，管理体制上具有浓重的行政色彩，无形中加大了改革阻力。林场即承担者大量的社会行政管理职能，同时承担着全部经营生产职能，也承担着基础设施、社保、教育、民政等属于社会职能部门的各项开支转嫁到林场身上，使林场的经营生产成本增加。由于林场的性质界定不明确，致使原有林场职工即不能享受“三农”优惠政策，有不能享有国家政府机构的待遇，导致林场的身份略显尴尬。

（二）改革主要采取行政推动的方式

广西林场改革开放以来推行的林场管理体制改革是政府行政权力推动的结果，是由广西自治区政府和中央全力推行的管理体制改革。这种至上而下的改革方式属于一种强制性管理制度变迁，改革进度快，阻力小，同时还可以利用政府资源集中优势进行资源分配。但是，这种改革方式过程中缺少民主参与，参与人数和范围容易受到限制，往往成为主导部门的一言堂，容易导致资源与负担不匹配。存续的林场所拥有资源经济价值不够且可利用程度相当低，但是所有社会职能又必须由林场来承担。林场发展过程中缺乏经济支撑，导致社会负担太重，最终影响林场的可持续发展。另一弊端则是林场在改革过程中一切都是政府说了算，没有自主选择权，林场改革的发展模式、管理模式和改革进度往往会受到上级林业部门及政府部门的制约。林业局是省政府直属机构，在整个改革过度期，继续承担林场的行政和社会管理职能，但是林场作为以盈利为目的的企业，并要做强做大企业，就必须剥离行政和社会管理职能。对于主要靠上级行政拨款及经营资产收入和已无生产经营性收入的林场而言，发展受到限制。政府推动的改革往往容易导致林场改革目标与林场实际情况错位。

（三）地方政府接收意愿不高

国有林场要以建立现代企业管理模式作为行政体制改革的目标，这就要求政府大胆放权，按市场规律办事，剥离林场的社会职能。国有林场现有的行政职能和社会管理职能难以做到一蹴而就的裁撤，而只能采用逐步转移的方式移交到市县，恢复其企业的性质。因此，林场改革最重要的一环是属地化改革，是深化广西林场行政体制改革的难点和重点。职能转移受各种条件的制约，既要愿要考虑到地方政府的接收能力，又要考虑到政府的接收意。在现实的林场管理体制改革过程中，地方政府的接收意愿不高。在行政和社会职能移交的过程中，林场职工编制、级别难以确定，大量从业人员队伍遭遇了就业、专业的困境，导致没有足够的财力资源支撑农场的社会职能和行政职能转移。此外，长期以来林场与地方政府之间的体制分割以及林场和地方政府之间形成的各种纠纷，导致林场与地方政府之间难以融合，实行属地化管理之后林场难以迅速适应这种角色的转变，使地方政府管理成本增加。

（四）干部职工思维观念有待转变

林场职工在传统的管理体制下从事半个多世纪，对林场的管理模式已经形成习惯。原有管理模式不仅成为了林场管理干部的习惯，林场职工习惯性的去接受这种管理方式。在巨大变革面前，林场职工形成的固有的思维模式很难改变，这必将影响改革进程。林场干部形成固定的行政思维，把自己当国家干部，把林场当作政府部门，对林场进行管理。要使林场干部转变这种固有的思维，还需要较长的过程。林场职工在林场成立之初一直享受职工待遇，已经形成“等靠要”的观念意识，改革过程中提出不改变林场职工的职工身份是因为担心身份的转变会触碰到广大职工的利益，影响改革的进程。但是林场改革中，职工身份的不转变意味着职工思维仍然会停留在改革之前“等靠要”的思维惯性之中，也会大大增加改革的成本。林场原有的管理模式已经不再适应现代林场发展的客观需要，因此有必要构建新型的管理模式推动林场的持续稳定发展

三、广西国有林场管理模式优化的对策建议

（一）深化产权制度改革

林场产权制度改革分三个层次展开。第一层次，用资本体现的产权关系代替林业局与林场之间的上下级行政隶属关系，使林场国有产权变为法人产权。林业局将评估后的土地计入国有资产，并将其作为资本金注入林场，林场的土地变成了资本，林场履行所辖国有土地为核心的国有资产管理职能，对土地拥有使用、占有、收益、经营的权利，并承担对土地资产增值保值的义务和责任。林业局作为林场的出资人，享有经营收益的分配权，并对林场的重大决策、核心资源及经营管理者进行管理。第二层次，实施土地承包经营，让职工取得土地的经营权和所有权，解决家庭林场与林场之间土地的产权问题，确定职工在农业生产中的主导地位。探索林场土地的股份制管理模式，通过林场、外来种植户和林场干部职工自愿参与，完成土地家庭承包之后农户以土地形式入股，林场以剩余土地入股组建成股份公司。采取“合股生产、林场控股，按股受益、统一管理，风险共担、利益共享”的方式。农户和职工成为林场的股东，股东会由农户和职工自主选举产生，主要负责监督总经理以及公司生产经营活动。第三层次，对其他相关资产和下属二级单位，采用参股经营、承包经营、转让、出售和租赁等办法，搞活经济。

（二）逐步全面移交行政与社会职能

社区管委会的各项职责还应由原有林场党群工作办、社区办和办公室等部门承担。重点是处理协调好各方关系，维护社会秩序和林场的稳定，创造条件做好公共卫生及社区服务管理，劳动就业管理、居民管理、基本医疗服务、公安机关、水库及农田水利等职能的移交工作，整体移交地方政府部门统筹管理。但在一定过渡期内，为防止林场社会管理出现边缘化，应该履行好行政管理职能，在管理体制改革过程中发挥服务、协调作用。要维持林场社区的稳定，保持林场社会管理的延续性。特别是原来在林场专职从事社会管理的人员应一并由属地化管理政府接收，相应管理工作主要由原林场社区管理人员继续承担。全部向当地政府移交社会职能时，不能留下尾巴。适时将生产队转制为居民委员会，把职工转化为居民。

（三）加强干部职工观念更新教育与信息沟通

引导思想解放，加强宣传教育，接受市场的理念改造林场旧有体制机制，转变林场干部职工是国家干部国家职工的固有观念，以大局为重，稳定干部职工的思想，支持并配合林场改革进程。确实林场基层干部和林场干部之间、加强林场领导和政府领导之间、林场职工和林场干部之间的信息沟通，及时将各个环节、各类人群的诉求表达出来。利用场务公开栏、职工访谈和利用职代会等多种形式，传递林场改革发展的各种信息。

（四）加强与地方政府的协调

以推进优化林场企业化改造外部环境和属地化管理为目标，处理好相关利益群体之间的关系。争取政府有关部门的支持和理解，建立政府与林场之间的联席会议制度，在移交职能过程中，政府部门与林场之间要做好对接。将林场社会事业纳入政府发展规划，把林场社区纳入政府的市政建设、社区建设、文化教育卫生事业建设中，实现林场公共服务的均等化。规范管理政府部门派驻林场的卫生和工商等机构，合力支持林场企业化改造，在土地流转、处理场乡纠纷等方面给予支持。加大财政支持的力度，将属于公共财政范围内的社会性支出逐渐地全部纳入财政预算管理，提高财政支农惠农强农政策的覆盖面。

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中图分类号：F316.25

文献标识码：A

文章编号：1671 -864X（2015）05 -0124 -02

作者简介：谢学华（1985 -），男，汉族，广西桂林人，助理工程师，主要从事森林培育与林业管理制度研究。刘信恒（1985—），男，壮族，桂林，研究生，桂林航天工业学院来宾校区，政府经济学。