浅析我国气象预报的市场化改革

吕正枚（中央民族大学，北京　10081）

浅析我国气象预报的市场化改革

吕正枚
（中央民族大学，北京10081）

气象预报是人们生产生活的不可或缺的一部分，随着社会经济的发展，气象预报的市场价值越来越突出。但目前我国的气象预报由气象部门垄断，缺乏市场竞争，导致气象部门工作效率低、责任意识淡薄，无法满足市场对气象预报的需求，并且气象部门还依靠垄断地位获取巨额的部门利益，损害公共利益。面对这一现状我们有必要进行市场化的改革，但是改革也面临很多障碍如利益集团的阻挠、公众的反对以及市场准入高等等。为了应对这些难题，我国应修改《气象法》为气象预报市场化提供法律基础；开放市场，引入竞争机制；同时放松政府管制，提供相应的政策支持等。

气象预报；垄断；市场化

气象预报是社会经济发展和人们生产生活的一种基本需求。近年来，随着雾霾问题越来越突出，空气污染指数、晨练指数等等与天气相关的信息日益受到人们的关注。但是对于现有气象预报的准确度、可信度等，公众的质疑声却不断。而面对公众的质疑，最有效的办法之一就是打破现有的气象部门的垄断，进行市场化改革，从而提升气象服务的品质，为社会大众提供良好的气象服务。

一、我国气象预报市场化改革的原因

（一）气象部门依靠法律与行政权利形成了垄断。

2000年我国颁布的《气象法》规定“国家对公众气象预报和灾害性天气警报实行统一发布制度。各级气象主管机构所属的气象台站应当按照职责向社会发布公众气象预报和灾害性天气警报，并根据天气变化情况及时补充或者订正。其他任何组织或者个人不得向社会发布公众气象预报和灾害性天气警报。”这一规定明确表示只有各级气象主管机构所属的气象台站是气象预报的主体，也就是说气象台站发布气象预报的垄断权有了法律的依据，不过《气象法》对气象信息的传播并没有任何许可限制，任何人、任何主体都可以自由的传播气象信息。

但是2004年中国气象局制定了《气象预报发布与刊播管理办法》，该办法指出除了政府指定的媒体外，其他媒体需刊播气象预报的，应当与当地气象主管机构所属气象台站签订刊播协议，双方根据协议提供和刊播气象预报。如果“未经许可擅自刊播气象预报；擅自将获得的气象预报提供给其他媒体；未经许可擅自转播、转载气象预报；擅自更改气象预报内容，引起社会不良反应或造成一定影响。这四种行为将被处以一万元以下的罚款。”在气象预报由气象台站独家发布的前提下，这一规定使得传播者没有选择其他预报来源的权利。这实质上就赋予了气象台限制传播者身份、垄断气象预报增值服务经营的权利。法律手段与行政手段的双管齐下，使得气象部门在气象预报和传播上形成了法定的垄断。

（二）气象部门工作效率低下且责任意识淡薄。

首先，在计划经济体制的影响下，我国的气象部门长期采用事业单位的运行模式，内部职工拥有事业编制，享受稳定的工资和高的福利，没有失业的后顾之忧，因此职工普遍缺乏提高劳动生产率的动力，工作效率低下。此外，由于气象部门在气象预报和传播上的法定垄断地位，使得其他市场主体无法进入气象领域，缺乏市场竞争，经济刺激效应不足，使得气象部门竞争能力丧失，最终导致我国整个气象行业发展缓慢。如2012年我国气象预报24小时暴雨、最高气温、最低气温预报准确率分别为23.7%、74.1%和80.1%，24小时晴雨预报准确率86.5%。目前这预报的水平，与发达国家还有一定的差距［1］。

《气象法》虽然规定各级气象主管机构及其所属气象台站的工作人员由于玩忽职守，导致重大漏报、错报灾害性天气警报等事故的，要依法给予行政处分；而致使国家利益和人民生命财产遭受重大损失的，构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。但是由于气象信息的不确定性无法避免，气象预报本身无法达到百分之百的准确，因此部分气象机构就将这一事实作为不好好履行其职责的一个借口，导致部分气象机构和工作人员责任意识淡薄。

（三）气象部门通过公众气象信息盈利导致部门利益膨胀。

《气象法》规定气象台站在确保公益性气象无偿服务的前提下，可以依法开展气象有偿服务。但是气象部门这一规定下向着对自己有利的方向无限扩大解释，从中央到地方层层制定具体细则，最后演绎成为只有和当地气象台站签订合同才能合法传播天气预报。中国气象局的有关人士声称居委会大妈即使出于方便居民的目的，每天将气象预报抄于小黑板上也是与气象法规定不相符的行为［2］。由此从国家到地方的气象部门都成立了隶属于自己的从事公众气象预报传播经营活动的实体，这些实体不仅没有与其他传播者处于同等的竞争地位，反而在气象主管部门、气象台站的扶植下，将其他经营者逐渐挤出了竞争市场。气象部门在实践中一步步地扩大其对于公众气象预报的收费范围，先是电视台、报纸等一些媒体，继而在传呼台、自动电话应答、气象短信等各个传播领域扩张自己的“权利”，获取巨额利润，部门利益膨胀［3］。据21世纪经济报道估计，气象部门每年仅从运营商的分成收入有几亿元。在短信业务高峰时，一度超过5亿，有时加总起来甚至接近10亿元。而气象台从电视太获得的利润也是相当可观，2003 年北京电视台天气预报有关的广告收入将近3 个多亿，几乎占到了北京电视台总收入的1/ 5，按照保守估计， 北京气象台拿到了其中的5000 万元［4］。气象部门利用行政权利对公共气象预报进行收费，这种行为不但违反了《气象法》而且严重损害了公共利益和社会公平。

（四）气象预报信息供不应求。

气象与经济有着密切的、直接的关联。经济学界流行的“德尔菲气象定律”表明企业在气象上投入1元，可以得到98元的经济回报投入与产出比为1：98。在不同的市场条件下应用这一定律，有可能还会带来更高的经济回报率。如果商家事先知道天气走势，在生产、采购、销售计划中考虑到气象因素趋利避害不仅能够避免损失，而且还可以在竞争中获取一定的优势。据中国气象局开展的全国气象服务效益评估项目的结论表明：中国气象部门提供的气象服务每年至少在经济社会中产生了3328亿元效用；投入产出的效益可达1∶69，而这一比例各地不平衡，广东省1∶99，北京市则达到1∶221。［5］经济学界另一个气象定律“一度效应”表明气温只要有1℃的变化，商品的销量就会随之发生很大改变。德国曾统计，夏季气温每上升一度，啤酒的销售量会增加230万瓶。日本则统计夏季30摄氏度以上的气温多一天，空调销量就会增加4万台。准确、精细的气象信息能够带来巨大的经济效益，如果商品的生产者能够及时的掌握气候变化的趋势，他们就能很好的预估市场前景，从而做出科学合理的决策。作为“理性人”的生产者，都追求更大的经济效益都希望能够在竞争中赢得主动、赢得市场，因此他们对气象预报信息都有着强烈的需求。

但是目前我国的气象预报信息无法满足市场的需求，在供给与需求之间存在着巨大的不对称。例如部分企业需要根据比较长期的气候分析从而决定其生产线等，但是气象部门对长期气象预报的准确性却不高，因而就无法满足客户的需求；与此同时，的、气象部门目前提供的产品主要以预报“阴、晴、雨、风、雪”为主，对于具体的气象指数的预报信息主要是面向公众的一种公共服务如穿衣指数、舒适指数、晾晒指数、晨练指数等，而对于生产者需要的具体的、定向的气象指数预报信息例如啤酒指数、空调指数、雨伞指数、泳装指数等却很少很少，也就是说目前气象部门提供的气象信息还比较粗糙，大多数只是简单地告诉客户表象的天气信息，缺乏对信息的深加工，因此他们无法告诉客户气候对其产品的生产及销售活动将会带来什么影响，同时也不可能为商家在采购、物流、客流等各个具体环节上提供气候方面的指导性意见。总之，目前我国的气象部门对于气象信息的缺乏深加工，气象信息未能发挥完全发挥其价值，无法满足市场的需求。

二、当前我国气象预报市场化改革的障碍

（一）利益集团的阻挡。

目前就我国的现状而言，中央和地方的各级气象部门构成了一个庞大的利益集团，气象预报的市场化改革意味着气象部门不再拥有独自享有气象信息的资源，不再具有垄断地位，他们也就不可能再依靠垄断来获取巨额的部门利益。市场化会严重损害他们的现有的利益，而作为“理性人”的气象部门，他们不会允许自己的经济利润受损，因此他们会采取各种措施来极力反对气象预报的市场化改革。其中最突出的一点就是他们极力否定其自身拥有法定垄断地位。他们不认为自己垄断，不需要市场化的改革。利益集团的阻挠也将是气象预报市场化改革最主要的障碍之一。

（二）气象预报准入的门槛高。

气象预报具有投入大、风险高、回报周期长等公共产品投入产出的特点。无论是气象预报的基础设施建设、气象信息的采集归纳，还是气象人才的培养和气象信息的加工等等都需要持续的巨额资金投入，不具备强大经济实力的企业难以进入气象市场。与此同时，气象服务的投入回报周期长，在较短的时间内盈利的可能性比较小，这对于企业是极大的经济负担与压力。而高投入与回报周期长带来的是极高的风险，若企业等市场主体欠缺强大的经济实力、良好的管理等优势，即使开放了市场它们有机会进入了气象服务领域，最后也有可能因资金短缺等原因而被淘汰。

（三）公众气象经济意识淡薄。

目前在我国大部分人对气象消费仍然感到陌生，提高经济效益的意识尚未发展到利用气象信息的层面。正是由于人们对气象经济还缺乏认识，社会公众包括企业对气象信息的消费形成了惯性，他们将气象信息的获得看作是一种社会福利或者是公共服务，习惯于从气象部门免费获得自己所需要的气象信息。如果部分气象信息的获得由免费到有偿服务，短期内公众很难会接受，甚至会采取相应的措施来反对。因此气象预报在市场化改革的之初必然会受到公众的不理解和不支持。

三、我国气象预报市场化改革的建议及对策

（一）修改法律法规，为气象预报市场化奠定法律基础。

气象部门之所以能够长期维持其垄断的地位，将其他企业或个体排斥在外，自己独享丰富的气象数据，主要是由于《气象法》和《气象预报发布与刊播管理办法》的相关规定为其提供法律依据。因此，要进行市场化改革，最重要的就是对《气象法》中作为气象部门法定垄断依据的条文进行废止或修改。只有在法律方面打开了垄断的缺口，其他的市场主体才有机会进入气象行业。除了废除相关的垄断依据的条文外，《气象法》对气象服务的类型也要做出明确的规定，即气象服务分为公益气象服务和商业气象服务，明确公益气象服务和商业气象服务的概念、范围和界限，对商业气象服务的收费做出原则性的规定等等。总之，要为气象服务的市场化奠定良好的法律基础。

（二）开放市场允许其他主体的进入。

我国气象部门开放市场的途径主要依靠分解业务，分解业务是指根据业务的市场范围和流程进行横向分解（也叫水平分解）和纵向分解（也叫垂直分解）。横向分解就是将垄断行业的服务按市场来分解，它又包括按地理区域分解和按业务类型分解等两种。纵向分解就是把垄断行业的服务沿服务流程纵向分解为几个相对独立的部分［6］。

结合我国气象预报的实际情况，我国气象部门的市场化改革应当以横向分解为主，即公益气象预报由气象部门无偿的提供，其中公益气象预报主要包括以下三个方面：天气预报、灾害性天气警报、海洋天气预报。这三个方面只能由国家气象部门的公益性服务机无偿的提供，政府对所需的经费给予全额财政拨款。商业性的气象预报则全面放开，除去公益气象预报的内容其他的气象预报都属于商业性的气象预报，民营气象公司和国家控股的商业气象服务企业一起公平竞争，对于所需的气象资料和信息由国家气象部门免费提供。民营气象公司和国家控股的商业气象服务企业根据国家气象部门提供的一般气象信息，与媒体（如广播、有线电视、电讯单位）合作进行分类加工，制作包括水文、农业、航运等不同领域专用的特供气象信息，提供给相关行业的用户，进行有偿服务。

（三）政府放松管制并为气象预报的市场化提供相应的制度支持。

政府对于气象部门的放松管制主要是放松进入的管制，形成一个畅通的渠道，对潜在的市场预报的主体创造进入气象领域的条件，使气象部门或现有的在位企业随时都面临来自潜在竞争者的压力和“威胁”。具体的来说政府要做好两方面的工作，一是规范气象行业的市场交易规则，取消不公平的市场主体的限制或禁止性规定，完善反垄断与反不正当竞争制度，为市场主体进入气象领域创造一个公平的环境；二是制定相关政策鼓励私人气象服务提供者进入气象预报市场，如在技术和资金等方面的提供倾斜性的制度安排、在原始气象信息的获取、共享等方面建立公平保障性制度以及在税收方面提供一定的优惠等。这些措施不仅可以为其他主体进入气象预报市场提供良好的环境，同时也可以提升气象预报主体的预报能力，从而为社会公众提供更加优质的气象服务。

［1］中国气象局.2013年全国气象局长会议工作报告［EB/OL］.

http：//www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/201301/ t20130117_203524_3.html.2013-01-27/2015-12-20.

［2］李海.气象台是否在垄断性经营［N］.北京现代商报，2004-03-19.

［3］周文.论我国气象服务市场化［J］.西安电子科技大学学报（社会科学版），2002（06）：16-19.

［4］高志国.“新办法”垄断性思维及气象经济发展趋势［N］.沈阳今报，2004-02-03.

［5］陈强，程行欢，朱杏金.中国气象经济为什么未成气候［J］.今日国土，2010，（10）：42－44.

［6］宋晓丹.我国气象经济发展困局的制度破解［J］.经济问题探索，2013（04）：61-63.

C916

A

1671-864X（2016）05-0179-02

吕正枚（1991—），女，土家族，湖北宜昌，研究生，中央民族大学管理学院，行政管理专业。