公告、通告的本质区别

陈玲（暨南大学，广东 广州　510632）

公告、通告的本质区别

陈玲
（暨南大学，广东 广州510632）

“公告”、“通告”两种知照性公文的辨析历来是学界的一个重要话题，论述详实全面，但是在实际公文写作中却指导性不强，究其原因在于学界的辨析一直未抓住公告和通告的本质区别。本文认为公告、通告的本质区别在于事项指向的不同，事项指向影响了发文机关、发文目的、公文效力、文种特性的不同，并最终决定了文种。

公告；通告；本质区别；事项指向

自1951年政务院发布《公文处理暂行办法》以来，公告与通告作为法定的两种公文文种，历经60多年的社会发展，在国家机关实施领导、履行职能、处理公务中不仅是信息发布的重要媒体形式，而且也是体现国家机关权威性和严肃性的重要公文形式。然而，几十年来，公告与通告的混用问题不仅是一个学术难点，也是一个现实难题。

一、学界对于公告、通告的辨析

从1986年开始，学界就从学术理论的角度研究如何区别公告与通告，研究成果十分丰富，但由于两告的相似之处众多，加之公文规定中两告适用范围的几经变化，学界对公告、通告的研究缺乏普遍接受的结论。关于公告和通告的辨析，潘立禹（1986）和潘连根（1992）认为公告和通告主要是发文机关、受文对象、内容和发布形式、约束力五要素的不同。冯光（1994）、张志达（1999）、马晓晗（2004：215-216）分别补充了两告在写法上、公文特点侧重上、发布目的上也存在不同。学界关于两告对比的主要观点大致总结如下：

（一）发文机关不同。

公告的发文机关级别很高，一般具体限定为国家最高权力机关和管理机关，一般机关和基层单位不能制发。而通告可以不受单位级别的限制，国家一般行政机关和企事业单位都可以根据自己职权范围发布。

（二）文内容不同。

主要表现在内容的重要程度不同。由于二者发布内容的侧重点是不同的，公告内容涉及重要事项或法定事项，侧重于周知的要闻。“通告”的内容则侧重于行为规范和要求，是具体性的。所以内容的重要性要求上也有所不同。“公告”的内容必须是重要事项和法定事项。通告的内容可以是重要事项，也可以是一般事项。因此公告事项比通告事项重要。

（三）发文对象不同。

公告面向国内外公众， 告知的范围广泛，地域广泛，受文对象广泛，没有具体的受文人，并且发布机关与被告知对象一般无隶属关系。通告是一定范围内的，限定于国内某一地区、系统、地段的群众和有关人员。因此公告的对象范围广，不仅仅限于国内，也面向国外；通告的对象范围没有公告广泛，它是在一定范围内，面向有关的人民群众或机关单位。

（四）公文约束力不同。

公告侧重于周知性，有些事项的发布虽有规定要求，因涉及的受众面广泛，强制性弱。通告的公文约束力有以下两种情况，周知性通告无制约性，而执行性通告有较强的强制性，违者要受处分和制裁。

（五）发文目的不同。

公告是发布事项，传达信息，让人“知”为目的。通告虽然也有知照性，但是多公布让人遵守的，是“知且行”，主要起规范约束的作用。

学界对于公告和通告的辨析的辨析探讨了三十年，涉及了公文要素的方方面面，可以说辨析的很完备周详了。但目前在实际的公文应用中，公告和通告的使用依然很混乱。主要原因在于学界的辨析因素太多太杂，无重点，研究者尚需花费大量精力去分辨和记住，更何况一线的执笔者要应用这些繁杂的理论到写作实际中，那更是云里雾里了。因此，从根本上避免公告和通告的混用，关键在于抓住本质区别，而不是泛泛而论各个公文要素的不同。首先要抓住二者的本质区别。

二、公告、通告的本质区别

（一）公告、通告的本质区别在于事项指向的不同。

何为本质区别？所谓本质区别是指根本属性的不同。公告和通告根本属性是发文机关、发文事项、发文范围还是公文效力？在这里尤其要注意，本质区别并不代表是最明显区别，往往越明显的区别恰恰不是本质区别。要找出本质区别，我们要找到公告和通告决定性的属性。

在公文写作中，我们首先考虑是什么事项，包括事项的类型、重要程度和目的。其次，再决定到底发给谁即发文的范围，自己是否有权发布，选择什么效力的文种和如何发布。从写作的流程来看，公告和通告根本属性应该是事项。

公告和通告作为法定公文，要界定两告的本质属性，必须要基于国家公文处理的相关法律法规的规定。自1951年政务院颁布《公文处理暂行办法》以来，至今60余年里颁布的各级各类公文处理制度中，公告和通告都作为法定公文一直是相邻而出现。两告的表述也不断在调整，但是核心的界定却未一直未变，概括起来就是：向国内外宣布重要事项用公告，在一定范围内宣布事项用通告。因此，公告、通告本质区别在于事项指向的不同，公告是指向国内外重要事项，通告是指向一定范围的事项，因此事项指向有两个维度，一个维度是重要性，另一个维度是范围。重要维度上，公告是指向重要事项的，通告则既可以指向重要事项也可以指向一般事项。国内外并非实指的国内和国外，而是与一定范围相对应的相反概念。范围既包括地域范围，也包括对象范围，因此一定范围，根据逻辑公式，通告=特定地域或部分对象，那公告=非通告=非（特定地域或部分对象）=广泛地域并且所有对象。广泛是指省级及以上，特定自然是省级以下。不过国外范围是特殊，无论是所有对象还是部分对象，都是用公告。

如2010年8月14日关于哀悼甘肃舟曲特大山洪泥石流遇难同胞的《国务院公告》，其事项是甘肃舟曲特大山洪泥石流，是国内外关注的重大事件。范围指向是全国人民，指向地域是全国，属于广泛区域，指向的对象是社会大众，属于所有对象。2014年10月19日《国家工商行政管理总局商标局关于防范假借商标局名义进行欺诈行为的通告》，事项是防范假借商标局名义进行欺诈的行为，属于商标局的管理事项，其范围指向是国内企业与商标申请人，指向地域是全国，属于广泛区域，指向对象是企业与商标申请人，属于部分对象。2013年11月8日《关于天河区居民申领广州市社会保障卡和保障网页的通告》，其事项是申领广州市社会保障卡和保障网页，是跟天河区居民相关的事项，范围指向的是广州市天河区未持有广州市社会保障卡本市户籍居民，指向区域是天河区，属于特定范围，指向对象是未持有广州市社会保障卡本市户籍居民，属于部分对象。2015年3月20日《新丰县民政局关于举办“新丰县殡仪馆公众开放日”活动的通告》，事项是殡仪馆公众开放，是一项市民活动，范围指向新丰县广大市民，指向区域是县级，属于特定区域，指向对象是广大市民，属于所有对象。

（二）公告、通告事项指向的决定作用。

公告、通告的本质区别在于事项指向的不同，事项指向还影响了其它的公文要素，如发文机关、公文效力、文种特性的不同。

1.影响了发文机关不同。

一般而言事项越重要，指向范围大，需要发文机关职权大，发文机关的级别高。事项一般，指向范围小，发文机关的职权小，级别低。因此，公告事项指向重要事项，指向区域是省级及以上，甚至涉及到国外，指向对象是所有对象，这要求发文机关级别高，一般是党和国家高级别机关（包括省级及以上权力机关、行政机关、司法机关、检察机关及军队系统）和重要影响力的大型企事业单位、社会团体（如世界五百强，央企等）。而通告事项指向一般事项，指向区域不定，发文机关级别可高可低，不限制，上至党和国家高级机关，下至基层单位和企事业单位、社会团体都可使用。

2.影响了发文目的、公文效力不同。

公告事项，指向范围广泛，告知对象多，一般以告知为主，可以体现发文机关的信息主动公开和维护公众知情权的目的。但对于某些有制约性的公告而言，法不责众，制约性和约束力较弱，体现在公告文本中就是规范抽象性，偏向政策性精神，具体落实无直接的依据。而通告指向范围特定，告知对象较少，制约性通告不仅可以像公告一样是抽象的规范性，对于某些事项，通告的约束力和强制力可以更强，体现在通告文本中就是规范具体性，偏向法令性规定，类似于办法、规定等法律文件，具体落实有直接依据，体现了职能管理性。

3.影响了文种特性不同。

公告指向范围广泛，事项重要，具有政策性、公开性的特点，决定了公告文种的权威性及庄严性。通告指向范围特定，事项一般，具有规范性、职能性的特点，决定了通告文种的常用性和专业性。

不仅本质要素—重要指向影响了以上其它公文要素的不同，而且反过来其它各公文要素也反映了本质要素。

总之，把握住了事项指向中指向的范围及内容，就很容易对比公告、通告在发文机关、发文目的、公文效力、文种特性等要素上的不同，迅速甄别出什么时候该用公告，什么范围中该用通告，避免二者的误用，进一步规范使用公文。

［1］潘立禹.布告·公告·通告·广告［J］.秘书之友，1986，06：18.

［2］潘连根.布告、公告、通告的联系和区别［J］.浙江档案，1992，03：33.

［3］冯光.写作异同辨布告、公告与通告［J］.理论导刊，1994，07：45.

［4］马晓晗. 公文写作与处理［M］.北京：中国人事出版社，2004.

［5］张志达.“公告”不能滥用［J］.语文建设，1999，06：16.

C93

A

1671-864X（2016）05-0138-02

陈玲（1991—），女，汉，安徽池州人，无职务职称，硕士研究生，暨南大学，高级秘书与行政助理学。