西藏应急管理制约因素与优化

何成都　倪洁（西藏民族大学管理学院，陕西 咸阳　712082）

西藏应急管理制约因素与优化

何成都倪洁
（西藏民族大学管理学院，陕西 咸阳712082）

西藏应急管理事业起步晚，面临着自然、经济、行政、法治和宗教等制约因素，应树立科学的应急管理理念，开展公民教育，充分发挥基层组织、驻村干部和当地“精英”的作用，创新应急管理援藏制度，整合应急力量，从而提高西藏应急管理能力。

应急管理；公民教育；应急援藏

我国应急管理事业起步较晚，但应急管理的重要性越来越受到各级政府的重视，并投入大量资源进行应急管理能力建设。西藏作为我国边疆少数民族地区，不仅面临着实现经济社会跨越式发展的重任，还肩负着维护社会稳定，巩固多民族国家统一的使命。因此，提升西藏应急管理能力，全力推进“六个西藏”①建设，显得尤为重要。

一、西藏应急管理现状

以2008年“3.14事件”为契机，西藏自治区应急管理能力得到显著提升。但是，与西藏应急管理能力服务于维护西藏长治久安，实现西藏经济社会跨越式发展的现实需要之间还存在巨大差距。西藏应急管理存在着应急管理长效机制尚未建立，干部群众的风险防控意识不强，政府应对风险依然较为被动，应急力量尚未形成合力，相应法律法规可操作性不强，应急管理预案缺乏地方特色和脱离实际，分裂主义势力利用我们工作失误煽动群众破坏社会稳定等诸多问题。

二、西藏应急管理制约因素分析

西藏应急管理能力建设面临着诸多制约因素，全面分析这些不利因素有利于针对西藏应急管理实际，提出具有针对性、合理化的建议，促进政府改进应急管理工作，提高应急管理能力。

（一）自然和资源因素。

西藏地处我国西南边陲，属青藏高原一部分，多高山湖泊。区域大部分高寒缺氧，气候差异大，气象条件复杂，干旱少雨，多暴风雪。西藏东南部受印度洋暖湿气流影响，降雨丰沛，气候复杂多变，易造成洪涝、泥石流、山体滑坡等灾害，严重威胁当地群众生命财产安全。西藏位于亚欧板块与印度洋板块的交汇处，地震活动频繁，地质条件脆弱，地质灾害多发。这些不利自然条件给应急管理带来严峻挑战，加大了应急救援的频率和成本，增加了应急救援难度。

西藏自然资源丰富，但分布不均。西藏天然优质草场面积广阔，主要集中于羌塘草原。耕地主要集中于藏南河谷地区，未开发利用土地占全区土地总面积的1/3左右。原始森林主要集中于林芝地区，占全区林地面积的4/5左右。水能资源、矿场资源和特色生物资源丰富。一方面，资源分布和资源开采利益分配不均易加大贫富差距，为社会财富的分配制造新的不平衡因素，从而引发社会张力加大，甚至导致社会矛盾增多［1］；另一方面，资源的无序开发，容易产生环境污染和其他次生灾害，引发各种突发事件。同时，农牧区单一的生产结构和经济来源及人口分布分散，抵御自然灾害能力差，应急救援难度极大。

（二）行政区划和经济因素。

西藏自治区面积122多万平方公里，下辖5个地级市（拉萨市、日喀则市、昌都市、林芝市和山南市），2个地区（那曲地区和阿里地区），73县（区）［2］。西藏地方各级政府管辖面积广（如阿里地区普兰县行政面积13179平方公里，远大于上海市的行政面积8359.12平方公里），在应急管理中，信息收集、传递和应急力量投送面临着严峻挑战。西藏自治区行政建制多样，既有市一级政权，又有行署一级政权，当跨行政区域应急救援时，不同建制的机构难以做到有效对接与协同，不利于应急救援工作的开展。

改革开放以来，西藏在中央及各兄弟省市的援助下，经济获得了巨大发展，长期保持两位数增长，2014年上半年经济增速为11.7%［3］，为全国最高。但西藏经济基础差、底子薄的现状没有根本改变，服务于应急管理建设能力不足。一方面，经济实力的大小直接决定着地方应急能力的强弱。西藏地方财政支出的90%左右为中央转移支付，地方财力弱，且地方各级政府财力极不平衡，决定了地方应急管理投入和应急管理能力不均衡。另一方面，当前西藏社会正处于转型期，社会利益分化、社会矛盾交织，社会风险防控难度大。同时，西藏经济长期依赖“输血式”发展，自我发展能力不足，市场化水平较低，市场容纳就业能力有限，大批农牧区富裕劳动力需要转移，城市下岗职工再就业问题等给社会应急管理提出了新的挑战。

（三）人口、民族和宗教因素。

西藏自治区总人口达310万，居住分散，管理半径大，管理成本高。一方面，人口增长对生态环境的压力不断加大，环境污染较为严重，这为西藏应急管理提出了新的课题。另一方面，西藏人均受教育程度普遍偏低，高素质劳动力缺乏，农业人口依然占总人口的大多数，决定了西藏各族群众在面临各种突发事件时，自救能力差，应急救援难度大。同时，西藏地区之间、城乡之间贫富分化较大，易产生“相对剥夺感”，是应急管理的巨大风险源。

西藏是以藏民族为主体的少数民族聚居区，藏族人口占西藏总人口的90%以上，民族结构单一。由于文化和生活方式的差异，不同民族间因生活习俗不同而产生的矛盾，易被别有用心者利用、放大，影响我国民族关系和谐，加大西藏社会风险。西藏基本全民信教，藏传佛教在西藏群众日常生活中具有重要影响力，以十四世达赖为首的分裂势力不甘丧失其封建腐朽的统治特权，借助宗教权威，胁迫和煽动一些寺院、僧人干预司法和教育，甚至蛊惑一些群众进行违法活动，加大了社会风险。民族和宗教问题极为敏感，极易被国内外反动势力利用，处理不好将严重影响各民族的和谐相处与对多民族国家的认同，要以极大的耐心、更细致的工作与高超的应对技巧妥善做好应急管理工作。

（四）教育和法治观念因素。

教育是一项基础工程，对于转变思想观念和生产生活方式，促进经济社会可持续发展具有极大的推动作用。改革开放以来，西藏教育事业取得了巨大成就，教育体系完整，教育在推动西藏各族群众观念转变，促进经济社会又好又快发展方面发挥了巨大作用。但是，西藏教育事业仍然落后于全国平均水平，西藏人均受教育年限较低，接受高等教育的人数占总人口的比重极低。因此，人们在日常生活中往往凭简单的善恶观念理解和看待社会复杂现象，缺乏利用现有社会机制和渠道表达利益诉求的能力，易采取非理性方式解决现实矛盾。特别在社会利益多元、社会心理失调、社会矛盾凸显的转型期，这种问题处理方式给社会稳定造成了极大威胁。

法律是社会关系和社会利益的调节器，能为社会良性运行提供有效保障。公民良好的法制观念和法律意识对维护社会稳定，促进社会和谐具有重要意义。由于西藏各族群众文化程度相对较低，具有民族地区特色的法制建设较为落后，普法教育不够深入，传统的习惯法在社会中还扮演着重要角色，西藏各族群众整体法制观念淡薄，知法、懂法、守法和用法的能力较差。在面临纠纷时，习惯用传统的习惯法、求助寺庙等方式解决，这种矛盾纠纷处理方式极易损害他人合法权益，激化矛盾，增加社会风险。

（五）群众参自治能力弱，基层管理水平较低。

基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，有利于充分行使人民当家做主的权利，维护人民当家做主的地位。近年来，西藏基层民主得到了实质性发展，各族群众民主权利得到维护，自我管理、自我教育和自我服务能力得到增强，参加政治生活的积极性不断提高。但是，由于西藏各族群众的文化程度普遍较低，参与基层政治生活能力较弱，权利意识不强，对涉及自身根本权益的政治生活关注度不够。加之，传统的官民思想盛行，民主参与渠道少，沟通不畅，村民委员会和居民委员会发挥防范基层风险、化解社会矛盾功能不充分。

党员干部是执政党和政府形象的代表，但部分党员和政府工作人员“官本位”思想根深蒂固，为人民服务的理念尚未全面落实，导致党群关系和干群关系不和谐。群众在面临纠纷和矛盾时，极易采取非理性的方式，而非借助合法的方式和渠道表达利益诉求、化解社会矛盾。政府为了政绩，集中发展当地经济，忽视了社会矛盾化解和社会风险防控，导致矛盾长期积累，增加了社会风险。同时，开展“强基惠民”活动，促进了基层政权建设和民生改善，但输血式的惠民帮扶措施容易使基层群众产生依赖意识，削弱村“两委”班子在基层的影响力，利益分配不均，容易产生新的矛盾，不利于基层社会风险防控和应急管理。

三、优化西藏应急管理的策略

（一）坚持科学发展，用发展的眼光解决问题。

发展是硬道理，发展中出现的问题应在发展中解决。西藏各族人民既面临着日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，也面临着同十四世达赖分裂集团之间的特殊矛盾。因此，应理顺稳定与经济发展的关系，稳定是前提，发展是目的，不能为了稳定而维稳。应创造更加宽松的投资环境，把更多的资源用于经济发展。应尽可能地采取“疏导”的方式化解，采取教育和引导的方式化解人民内部的矛盾，避免矛盾扩大与激化。

通过经济发展，合理分配发展成果，增强西藏各族群众的获得感，加强各族群众自觉维护安定团结的积极性，吸引其主动参与应急管理全过程。同时，加大对应急管理的投入，包括应急预案的科学合理编制，应急管理法律法规的制定，应急管理制度的建立和健全，应急管理机制的优化和应急保障能力建设等，为西藏应急管理提供符合实际且具有民族特色的制度和物质保障。

（二）发挥基层组织、驻村干部和当地“精英”的作用。

健全基层民主，畅通村民委员会和居民委员会作为西藏各族群众参与政治生活，表达利益诉求，行使人民当家做主权利的渠道。通过基层自治组织，基层群众选出自己信任的干部，有效监督村（居）务运行情况，确保“两委”班子真正为民办实事。党员干部得到群众的信任，可以及时发现和化解矛盾纠纷，这有利于将“小事”化解在基层，“中事”化解在县（区）内，“大事”化解在市（行署）内，避免“小事”演变为“中事”，“中事”演变成“大事”，有效降低社会风险和应对成本。

驻村干部在开展“强基惠民”工作时，应更注重惠民利益均衡分配，防止基层群众因利益分配失衡而产生“相对剥夺感”，及时做好矛盾化解工作，及时上报不能解决的矛盾，防止矛盾激化与事态扩大。驻村干部还应肩负起村民防灾和减灾教育，提高基层群众防灾减灾意识，增强抵御风险的能力。

当地知识分子、致富能手、德高望重者和党员因知识丰富、品德高尚、能力出众，深得群众信赖，具有很强的凝聚力。应充分发挥他们在防御基层社会风险，化解基层社会矛盾中的作用，利用其影响力有效地传达民意、疏导民怨、宣传突发事件应对措施等，增强基层应急管理能力。

（三）采取灵活策略，引导宗教界服务于应急管理。

贯彻好党的民族宗教政策，积极引导宗教与社会主义社会相适应，发挥宗教爱国人士和广大僧尼的积极作用，在地方政府的科学管理下，维护社会和谐稳定的意义重大。［4］在法制前提下，合理引导宗教发挥安抚信教群众、稳定社会秩序的功能，可以尝试吸纳高僧大德参与到应急管理的全过程，采用宗教话语表达政府观点，引导宗教团体和信教群众自觉维护社会秩序，配合政府开展应急工作。同时，宗教领袖可以起到安抚信教群众和矫正心理失常的作用，防止因群众出现恐慌情绪而引发新的社会公共事件。

由于西藏独特的历史、地理和人文环境决定了宗教的存在是一个长期过程，宗教有其存在的群众基础。因此，在应急管理中，应充分信任宗教界，授予其相应的应急管理权限，配备相应人员，做好相应的物资保障。同时，应严把政治关，防止宗教界为国内外分裂势力所利用。

（四）加强公民教育，提高公民法律意识。

公民是法治国家的主体，公民意识的培养和教育是公民行使权利和履行义务的前提。现代公民教育包含公民对国家制度、法律制度的认同，公民享有的权利和履行的义务，公民民主、平等精神的培养等内容。西藏民族地区公民教育在我国整体公民教育事业中占据着重要地位，提高西藏公民素质对促进多民族国家的团结和稳定至关重要。因此，应加强对西藏各族人民的民主法治教育、权利义务教育，培养其法制观念和良好的法律素养，增强对国家和中华民族的认同。

在全面推进依法治国的大背景下，公民知法、懂法、用法和守法对推进我国法治社会和法治国家建设具有决定意义。西藏各族人民法治意识和观念的培养，对于法治西藏、和谐西藏建设影响深远。因此，应加大普法教育力度，一方面，将法治教育纳入西藏地区国民教育体系及教育的全过程；另一方面，借助各种媒介，通过多种渠道和形式开展普法教育，特别要加大基层法治教育力度，培养农牧民法治意识，加大寺庙僧尼爱国守法教育。通过公民法治意识养成，减少西藏社会风险，增进社会和谐。

（五）创新应急管理援藏制度，整合应急资源。

由于历史和现实原因，西藏经济社会发展相对落后，财政基本属于“吃饭财政”。因此，用于应急管理能力建设的投入远不能满足应急管理现实的需求，西藏自身财力难以从根本上改变应急管理能力不足的现状。因此，中央财政可以为西藏应急管理能力建设设立专项基金，帮助西藏提高风险预警、风险防范、风险应对、风险评估和灾后重建能力。可借鉴对口支援经验，建立各省市对口支援西藏地方政府建立应急管理能力的机制，包括应急预案的编制，应急法律法规的制定，应急管理制度和应急管理机制的建立健全，应急物资的保障等。同时，中央政府可以出台相应的税收优惠政策，鼓励保险机构针对西藏应急管理开展特色保险业务，为西藏防灾、减灾和灾后重建提供必要的资金保障。

由于西藏应急管理往往需要跨地区、跨省区的协调与配合，所以应整合有限资源，破除地区内、相邻省区，甚至全国的应急管理沟通协调障碍，树立全面、全区域和全国的应急管理安全观。在国家层面，应编制国家整体应急管理预案，建立统一的常设应急管理机构、应急管理机制和法律体系，为国家组织和协调应急救援提供保障。在地方层面，应组建跨区域的应急管理机构，编制联合应急预案，建立联合应急管理体制、机制，为跨区域应急管理提供保障

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1671-864X（2016）05-0166-03