鄂尔多斯市实施草原生态保护补助奖励机制政策效益分析

萨格萨，马剑波，斯日古楞，高秀芳，苏 秦

(1.鄂尔多斯市草原工作站,内蒙古鄂尔多斯 017000；2.鄂尔多斯市水产管理站,内蒙古鄂尔多斯 017000；3.伊金霍洛旗农业技术推广中心，内蒙古伊金霍洛旗 017200)



鄂尔多斯市实施草原生态保护补助奖励机制政策效益分析

萨格萨1，马剑波2，斯日古楞3，高秀芳1，苏 秦1

(1.鄂尔多斯市草原工作站,内蒙古鄂尔多斯 017000；2.鄂尔多斯市水产管理站,内蒙古鄂尔多斯 017000；3.伊金霍洛旗农业技术推广中心，内蒙古伊金霍洛旗 017200)

鄂尔多斯市自2011年实施草原生态保护补助奖励机制政策以来，草原生态得到明显改善，农牧民收入稳定增长，同时也加快了草原畜牧业的快速发展和农牧民生产生活方式的转变。本文对鄂尔多斯市实施草原生态保护补助奖励机制政策以来取得的成效进行了分析，并提出了对策建议，为草原生态保护补助奖励机制的研究与实践提供科学依据。

草原；补助奖励机制；效益；建议

草原生态保护补助奖励机制政策是国家实施退牧还草工程和京津风沙源治理工程之后，国家做出的又一保护草原生态的重大战略决策，也是广大农牧民期盼已久的普惠工程〔1〕。为了能够全面贯彻落实好这一惠民政策，鄂尔多斯市高度重视，积极落实各项工作内容，认真开展草原生态保护补助奖励机制工作，圆满完成各项工作任务的同时也取得了一些成效。为了进一步落实好草原补奖政策，我们对鄂尔多斯市五年来实施草原补奖政策取得的生态效益、经济效益和社会效益进行了分析并提出建议，对于进一步制定和实施草原补奖政策具有一定意义。

1 鄂尔多斯市草原补奖政策实施情况

草原是农牧民赖以生存的生产生活资料。鄂尔多斯市国土总面积1.3亿亩，其中草原面积9785.21万亩，占到75.3%。可以说，草原在我市生态系统中占据主体地位。长期以来，鄂尔多斯市高度重视草原生态保护。特别是2011年国家启动补奖机制后，我市严格按照国家和自治区有关决策部署，加强组织领导，强化工作措施，保障资金投入，推动各项补奖政策有效落实，有力促进了地区生态持续改善。2011年-2015年，鄂尔多斯市每年落实草原生态补奖任务10068万亩，其中：禁牧5465万亩、草畜平衡4603万亩。此外，还有生产资料补贴7.1万户，草原管护员1440人，以及面积不等的牧草良种补贴和部分牧民转移安置任务，从政策覆盖范围看，基本覆盖了鄂尔多斯市全部草原，惠及全市55个苏木乡镇、640个嘎查村、20多万户农牧民，成为草原方面惠及农牧民的一项最大普惠性政策。

2 草原生态保护补助奖励机制政策落实成效

草原补奖政策的深入落实，改变了农牧民畜牧业生产经营理念和草原保护意识，提高了农牧民的收入，政策落实成效日益显著。

2.1 生态效益

草原生态保护补助奖励机制实施以来，鄂尔多斯市草原生态状况总体上得到进一步改善。据草原监测数据表明，2011年至2015年植被盖度、高度、干草产量五年平均值为52.7%、31.3厘米、816.3公斤/公顷。近五年平均值与2011年相比，分别提高了10.6个百分点、0.1厘米、247.8公斤/公顷。具体见表1。

表1 草原生态保护补助奖励机制项目工程年间对比分析表

在植被盖度、高度、干草产量增加的同时〔2〕，全市沙化和荒漠化土地面积持续减少。库布齐沙漠治理率达到25%，基本趋于稳定，毛乌素沙地治理率达到70%，沙害基本消失，丘陵水蚀明显减弱，草原生态环境得到逐步恢复和改善，这与五年来草原补奖政策深入推进密不可分。

2.2 经济效益

自2011年中央和自治区累计下拨鄂尔多斯市补奖资金近23亿元，鄂尔多斯市配套投入3.5亿元，包括草原补奖政策奖励补贴资金、管护员工资、燃油补贴等。这些补贴奖励资金已经成为促进农牧民持续增收的主要动力。全市地方生产总值由2011年的3218.54亿元增长到2015年的4226.13亿元，增长了23.8%；农牧业生产总值由2011年的140.95亿元增长到2015年的169.96亿元，增长了17.1%。随着生活质量的逐步提高以及物价水平不断上涨，农牧民生活消费支出呈现逐年增加的趋势。全市农牧民人均纯收入由2011年的10047元增加到了2015年的14420元，增长了30.3%；人均生活消费支出由2011年的9613元增加到了2015年的14224元，增长了32.4%。农牧民生活消费支出仍以食品支出为主，农牧民家庭食品消费支出占家庭消费总支出的比重为22.6%(见表2)。

表2 鄂尔多斯市草原生态补奖政策实施期间农牧业经济情况

机械是畜牧业生产的重要工具，是发展畜牧业生产力重要因素之一〔3〕。据调查，补奖区农牧民畜牧业生产机械化水平呈明显上升趋势，从图1到图4可以看出，2015年禁牧区62.6%农牧户拥有1台以上的四轮交通工具(拖拉机、卡车、轿车等)，草畜平衡区94.4%农牧户拥有1台以上的四轮交通工具，比2011年分别提高了12.6个百分点和6.9个百分点，同时具备2台以上的农牧户所占比重也分别比2011年提高了4.3个百分点和33.6个百分点。禁牧区29.2%农牧户拥有1台以上的生产性机械(搂草机、打草机等)，草畜平衡区58.3%农牧户拥有1台以上生产性机械，比2011年分别提高了12.5个百分点和17.7个百分点，拥有2台以上的农牧户所占比重也分别比2011年提高了4.2个百分点和6.6个百分点。

图1 禁牧区四轮交通工具数量对比图

图3 禁牧区生产性机械数量对比图

图4 草畜平衡区生产性机械数量对比图

内蒙古自治区草原生态保护补助奖励机制实施方案规定，从2011年起，禁牧区按照4：3：3的比例分3年完成减畜。草畜平衡区原则上按照4：3：3的比例分3年完成减畜〔1〕。从表3可以看出，根据2015年补奖项目区被调查农牧户天然草原、人工草地和其它饲草料计算，草畜平衡区理论载畜量为359.7个羊单位，实际载畜量为336.0个羊单位。禁牧区理论载畜量为81.7个羊单位，实际载畜量为52.9个羊单位，均未超载。

表3 被调查农牧户平均草场及载畜量统计表

2.3 社会效益

实施草原补奖政策后社会效益十分明显。一是草原补奖机制实行后，不断加强牲畜棚圈、贮草棚以及围栏等畜牧业基础设施建设〔4〕，逐步转变了农牧民的传统思想观念和畜牧业生产经营方式，有力地促进了生产经营方式由粗放型向集约型转变，牧业经济发展由草原畜牧业向设施畜牧业、生态畜牧业转变，由单一的牧业经济向复合经济转变。二是通过政策宣传、实施体验、参与监管，广大基层干部群众在领会政策的同时，草原保护意识正在发生改变。尤其是禁牧、草畜平衡责任书的层层签订，有效促进了乡、村干部及农牧民群众落实禁牧、休牧和草畜平衡制度的主动性，正在从被动减畜向主动减畜、责任减畜、科学减畜方向转变，同时增强了种草、贮草、减畜及设施维护、管理和保护草原的自觉性。三是加速推进了牧区牲畜品种改良和标准化养殖。在草原生态补奖政策的带动下，越来越多的农牧民重视牲畜品种的改良和标准化养殖，摆脱了传统的只增头数的单一获利模式，转变为提高牲畜个体生产性能上来，进一步提高了草原畜牧业综合生产能力〔5〕。四是农牧民传统的放牧观念逐步转变，各地出现了一些牛羊短期肥育、转产就业的典型，冬羔、早春羔肥育出栏规模进一步扩大。

3 完善草原生态保护补助奖励机制政策的几点建议

3.1 制定科学合理的补助标准

由于鄂尔多斯市气候条件所限，常年干旱少雨，草场植被恢复较慢，农牧民饲养成本逐年增加，按现行饲草料价格初步测算，实施禁牧和草畜平衡后每只羊仅饲草料成本至少增加400元和100元，而按照西部牧区平均载畜量30亩/羊单位计算，每年的禁牧补助和草畜平衡奖励仅有180元和45元，均不足增加养殖成本的一半。现有补奖标准已难以弥补农牧民因饲草料成本提高而增加的支出。为此，应适当提高补奖政策补贴标准，且应形成逐年提高的动态补助机制，以保障牧民的收入水平不降低并有所提高〔7〕。

3.2 进一步完善政策内容

由于牧草良种补贴标准较低，多年生牧草种植当年又没有收入，很多农牧民种草积极性不是很高，牧草良种补贴政策效益逐年递减。禁牧补贴、草畜平衡奖励政策在半农半牧区，人均草原面积小的地区效益不明显，仅仅依靠每户不到几百元的政策补贴，无法解决草原生态和牧民生产生活协调发展的难题。为此，应着重发展标准化棚圈、青贮窖、贮草棚、人工饲草料地等草原畜牧业基础设施建设，进一步完善政策措施。同时，加大优质苜蓿种植等项目扶持力度，大力发展饲草企业和种草合作社，为当地牧民提供限价优质饲草，进一步促进养殖业发展，实现禁牧不减畜，增加农牧民收入。

3.3 在完善政策内容的基础上，建立草原生态补偿的长效机制

草原生态的脆弱性以及草原畜牧业的特殊性使每一项草地生态补偿项目都不可能在短期内取得很好的工程效益，草原补奖政策也是一样〔6〕。五年的周期，对于生态退化草原尤其荒漠化严重的地区难以取得实质性恢复，因此草原补奖政策应作为一项长期惠牧强牧政策持续下去。一个周期结束之后对草原生态恢复情况、政策实施成效进行全面评估，以评估结果为依据，适时调整政策措施，形成稳定健全的草原生态补偿长效机制〔3〕。

〔1〕陈永泉等.内蒙古草原生态保护补助奖励机制典型牧户调查报告〔J〕.内蒙古草业，2013(3):15-18.

〔2〕杨轩等.草原生态补奖机制实施过程中存在的问题及对策研究〔J〕.当代畜禽养殖业，2013(12):39-42.

〔3〕于萍.呼伦贝尔草原生态保护补助奖励机制效益评价〔D〕.内蒙古：内蒙古农业大学，2015:24-27.

〔4〕草原生态保护补奖机制实施三年成效明显〔J〕.青海农牧业，2013(4):42-43.

〔5〕朝克图等.浅谈呼伦贝尔市草原生态保护补助奖励机制实施情况〔J〕.草原与草业，2015(4):13-15.

〔6〕杨波等.我国草地生态补偿对农牧户的影响〔J〕.草业科学，2015(11):1921-1926.

S812.5

A

2095—5952(2016)01—0003—03

2016-01-20

萨格萨(1983-)，女，蒙古族，内蒙古伊金霍洛旗人，主要从事草原建设保护以及草原技术推广工作。