公共利益的法律界定

摘 要：实践中，公共利益的内涵的不确定性对其具体应用也造成很大困扰。本文首先对公共利益的含义进行解读，再结合我国对公共利益进行立法机关、行政机关、司法机关法律界定模式的研究现状，分析界定模式存在的问题，并提出适合我国的综合性的法律界定模式建议。

关键词：公共利益；含义解读；法律界定

一、公共利益的含义

首先，“公共”根据《辞源》的解释，公共，谓公众共同也。我国学者对“公共”的理解与国外不同，指出“公共”并不是划定某个范围，而是认为无论“公共”还是“个别”都是相对的概念，并非静态的，一成不变的，因为作为个别的某个圈子实际上是可大可小的，公共与个别就是在如此层层相套的环境中相对存在，当然，这个圈子在理论上并非无限大，从法律角度来看，应以国内为限。其次，所谓“利益”，我国学者也采用德国学者的观点，如胡锦光和王锴教授认为，利益可分为主观的事实性利益和客观的现实利益，所谓主观的利益，就是主体本身所感受到的或认为所存在的利益，是强调利益的主体性，所谓客观的利益，是实际上存在并对主体有意义的利益，是强调利益的客观性。再次，我国学者在承认国外整体或多数利益观的基础上，更进一步公共利益的本质，普遍认为公共利益的本质是内容的不确定性，即是不确定多数人的利益。如王名扬教授所言：“公共利益有时候容易确定，有时候比较困难。”但在国家职能不断发展、社会福利日益完善的现代社会，确定公共利益不能再仅仅凭借公众的数量，而应将国家任务或国家目的作为重要的判断标准，将判断标准，由纯粹的数量标准向实质标准转变。

二、我国对公共利益法律界定的现状以及问题

（一）立法机关界定模式

主张“公共利益”由权力机关以“一事一议”的方式界定，这种观点多见于法学理论界和法律实务部门一些人的口头意见。张千帆教授认为，民主制度和公共利益的选择有着本质上的一致性，都是体现多数利益，因而用民主的方式界定公共利益才可能具有最充分的正当性。具体来讲，通过立法模式，对公共利益进行界定，可以是通过立法方式进行概括，但是这种模式照样没有实际作用，另一种则是采用“一事一议”的方式进行列举，因为公共利益具有复杂性和多样性。所以，主张由人大及其常委会用这种列举方式审查行政机关征收征用行为是否符合“公共利益”这一目的。

（二）行政机关界定模式

主张由行政机关进行界定的学者认为，立法机关在概括出公共利益的界限后，由行政机关行使法律赋予的行政裁量权，对实践中的情况是否属于公共利益依法定权限和程序从专业角度进行界定，这体现了行政机关的优势，既有效率，也比较灵活，又有专业性的判断，实现了效率与专业性的统一。代表公共利益是行政机关的法的义务，代表自身利益是其经济属性，行政机关既然是实现公共利益的执行者，就不能再由其独立承担界定公共利益的职能，只有与其他部门结合起来，才可以防止行政机关以公共利益之名滥用行政权侵犯合法权益。

（三）司法机关界定模式

司法机关界定模式的支持学者认为，一项财产在何种情况下被认为与公共利益相冲突，事实上根本无法确定，因此，在较为具体的层面，公共利益的界定属于一个宪法分权的问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的，立法者只能对此作出概括性规定，具体的判断则由行政机关来行使，只有在出现纠纷和冲突的情况下，法院才介入。这种司法最终审定的模式，首先，容易导致司法权对抗民主，以法官的统治代替人民的统治。对公共利益的界定，应是民主政治的产物，法官并不是人民意志的直接代言人，法官作为公共利益的解释者，实质上是以法官的意志代替人民的意志，是司法对人民主权的僭越，是一种法官的专制，没有合法性。

三、对我国公共利益的法律界定的建

（一）多机关联合制定

我国是成文法国家，司法判例非我国正式的法律渊源，虽然在司法实践中具有一定指导作用，但没有明确的法律效力。因此，以美国为典型代表的概括式界定方式由于过多地依赖于司法判例而无法为我国全盘借鉴。列举式的方式固然符合我国的法律现实，但语言的天然缺陷无法克服。这两种界定方式各有利弊，因此，我们应当从国情出发，采用多机关联合界定的模式，从实体法的完善、程序法的推进多角度、多方面的摸索出适合我国的立法司法实情的公共利益界定模式。立法机关可以采取如“概括、列举加排除”等方式确定公共利益的大致概念，行政机关在具体活动中，如果行政相对人对行政机关的行政行为有异议，则进入到司法程序，即行政相对人的异议是进入司法程序的触发器，一旦进入司法程序，人民法院依据事实和法律进行审查。

（二）对界定公共利益的主体改善建议

首先，立法机关要加强对立法性事实的搜集和整理，同时要提高立法技术，因为，将公共利益这个不确定法律概念具体化必须不断积累社会事实，并把他类型化，是一个很复杂的过程。

其次，行政机关引用公共利益条款要具体说明事实和理由，比如旧城改建需要，必须请有建筑资质的机构对房屋或者基础设施进行鉴定，是否构成危房或者危险建筑。

再次，保障个人利益，实现公共利益阻力最小，可行性最大的是在现有的体制上进行改革，即通过现在的行政诉讼程序，加强司法机关的审查。如进入司法程序，司法机关首先应该审查行政机关的行为的合法性，包括实体和程序方面。要根据必要性原则和比例原则进行审查，决定是否有通过公权力以公共利益为名进行征收的必要。如果有必要，补偿程序和数额是否合理，因为权力机关以公共利益为名进行征收与利用市场机制在平等民事主体之间的交易行为的区别主要有两点：一是强制性不同，前种行为行政机关具有单方强制性，后者则是利用市场机制在平等主体之间的协商，协商不成，可以拒绝交易；二是补偿数额的差别，前者只是对被征收人的既得利益和可预见损失进行补偿，而后者则应当赔偿受损害一方当事人的既得利益、可预见损失和期待利益，所以在审查行政机关的行政行为合法之后，如果不符合必要性原则或者比例原则，也应该做出确认违法或者撤销行政行为的裁决。

参考文献：

[1]胡锦光，王锴.《论我国宪法中“公共利益”的界定》，中国法学，2005年第1期。

[2]王名扬.《美国行政法》（下）中国法制出版社1995年版，第589页。

作者简介：

陈敏（1992～），女，汉族，河北石家庄市平山县人，学生，硕士在读，中国政法大学研究生院法学院，研究方向：宪法与行政法。