新形势下行政公益诉讼制度发展剖析

摘 要：我国行政公益诉讼主要分广义说与狭义说，但不管狭义说还是广义说，都强调有适格的原告，主要分歧点是原告的范围不同。

关键词：行政公益诉讼；司法改革；发展

一、行政公益诉讼概述

（一）概述

行政公益诉讼，作为公益诉讼的一种，属行政诉讼范畴，当前我国理论界在具体定义上存在着一定的分歧，主要有广义说与狭义说。狭义说认为行政公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家名义提起的诉讼；广义说认为行政公益诉讼既包括前者，也包括任何人、组织代表国家，以自己名义提起的诉讼，即所谓的“私人检察官”提起的诉讼；当然也有人认为行政公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的行政诉讼，其主体只能是国家机关，在我国则主要是检察机关[1]。不管狭义说还是广义说，都强调有适格的原告，主要分歧点是原告的范围不同。

笔者认为，行政公益诉讼，首先是公益的，即为维护国家利益、公共利益；其次，它是一种以诉讼方式监督行政机关及其工作人员依法行政的途径；再者，它应当是每个有完全行为能力的公民、组织所享有的权利。故行政公益诉讼可以概括为：任何具有完全行为能力的公民、组织在国家利益或公共利益受到行政机关及其工作人员的侵害或存在受侵害的危险时，为维护国家利益或公共利益以自己名义提起的一种行政诉讼。

（二）特征

1.诉讼目的公益性

行政公益诉讼制度建立初衷是为避免国家利益、社会公共利益在某些行政机关及其工作人员的违法违规行政中受到损害，诉讼中的原告提起诉讼也是此目的。

2.原告主体范围广泛性

行政公益诉讼制度突出特点是诉权原告主体范围的广泛性，集中体现为享有提起行政公益诉讼权利的主体从特定国家机关到各享有完全行为能力的公民、组织，涵盖范围远广于传统法学理论上的以有利害关系来确定的原告范围。

3.被诉对象特定性

行政公益诉讼属于行政诉讼范畴，故其被诉对象也类似于普通行政诉讼中行政机关的行政行为。

4.对依法行政的督促性

行政公益诉讼能更好地保护国家、社会公共利益，促使形成良好的社会秩序，为经济社会营造良好的发展环境；同时，还能制止行政主体滥用行政权力危害国家和社会利益，以督促行政机关及其工作人员依法行政。

5.鲜明的宪政性

我国宪法赋予公民对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，对国家机关及其工作人员的违法行为或不作为提出申诉、控告或检举的权利，和通过各种途径和形式管理国家事务、经济和文化事业及社会事务的权利。因此，构建行政公益诉讼制度，既符合宪法规定，也是我国宪政精神的重要体现。

二、现代行政公益诉讼发展沿革

（一）西方主要国家的行政公益诉讼制度的发展状况

行政公益诉讼作为一种新型诉讼形式，在西方法治国家已发展得相当成熟。

英国的行政公益诉讼被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在被人要求启用禁止令或宣告令，或被请求同时启用这两种救济时，为阻止某种违法行为而提起的诉讼。在英国，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵犯公共利益的违法行为。而且可依职权，为公共利益主动请求对行政行为进行司法审查。

美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。实践中，美国原告的资格经历了从“法定损害标准”到“双重损害标准”，再到“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要利益受到所指控行政行为的不利影响，就有原告资格，而不管该利益是否有法律的直接规定。

法国的行政诉讼分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼，指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼纠正了违法行政行为，以保障良好的社会秩序。提起越权之诉的公民必须与所诉的行政决定有利害关系，但不要求是直接利害关系。在法国，公民一般都以自己名义提起越权之诉，无需缴纳诉讼费用，可免律师代理。

德国十分注重行政诉讼对公共利益的保护，其最大特点是设置了公益代表人。德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能以同一标准衡量，因此有了1960年德国颁布的《德国法院法》专门确立的公益代表人制度，规定“作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受命政府命令的约束。”[2]

（二）我国行政公益诉讼制度发展状况

2013年我国新修改的民诉法首次确立了民事公益诉讼制度，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。但在2014年11月行政诉讼法的修改中，却仍未对行政公益诉讼问题作出规定。党的十八届四中全会作出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的决定，2015年全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，今年7月2日最高检发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，标志着在安徽等13个省、自治区、直辖市的检察机关提起公益诉讼试点工作的正式展开。我国现阶段虽未建立行政公益诉讼制度，但上述工作的逐步展开，将为探索该制度的建立奠定理论和实践的基础。

三、构建行政公益诉讼制度的必要性分析

（一）经济社会刚性发展需要

我国正处于社会发展变革转型的关键时期，在公共利益保护上难免存在不完善之处。据国有资产管理局统计，平均每天有近亿元的国有资产流失，却因种种原因无人主张权利。此外，环境污染、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为严重损害了国家、社会公共利益，但因诉讼法领域理论和立法发展的滞后，目前无法通过诉讼使其得到有效保护。

社会一体化程度日益加深，政府管理公共事务、维护公共利益的职责也日益深重，对公共利益的维护也变得更加迫切。公共权力的行使并不必然等于公共利益得到保护，许多违法行政行为正是打着维护公共利益的旗帜，行牟个人、部门和地方利益之实，导致公民的合法权益和社会公共利益受到侵害。因此，建立行政公益诉讼制度有其迫切的现实意义。

（二）司法实践现实维权需要

纵观我国近年来发生的许多带有行政公益诉讼性质的案件，由于缺乏有效法律机制，在司法实践中难免存在诸多尴尬。

1.非直接公共利益受害者难以提起行政公益诉讼

现行诉讼法大多规定原告适格，而标准就是与案件有直接利害关系。公益纠纷中，通常起诉人都不符合该标准，难以提起行政公益诉讼。

2.法院不予受理，驳回起诉或判决原告败诉

浙江台州画家严正学在对设在临近小学的色情娱乐场所进行多次举报而行政机关均未理睬后，对椒江区文体局的行政不作为提起诉讼。椒江区法院认为，严正学不是受害者，判决其败诉。正由于我国尚缺乏相应的法律规定，加上司法体制还处在转型期，行政机关干预司法严重，导致各级法院不敢受理更不敢轻易判决。

3.原告胜诉，但未达到预期维护公益的效果

河南淮阳县青年农民葛锐以郑州火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局，法院最终判决葛锐胜诉，郑州铁路分局返还葛锐0.3元厕所收费，并承担一审、二审诉讼费用各50元。郑州火车站败诉后，继续收取入厕费。由于我国司法执行制度的不完善，缺乏长久的监督执行力，导致相关当事人即使胜诉也很难真正维护好所代表的群体利益，难达预期效果。

4.司法机关特别是检察机关很难依法参与行政公益诉讼

2014年10月20日，贵州省金沙县检察院将因“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”的金沙县环保局诉至法院。这号全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案，受到了社会各界的关注，最后却以撤诉而告终。检察机关作为法律监督机关，面对行政机关侵犯国家、社会公共利益时，有责任依法行使法律赋予的权力，以保障国家、社会公共利益。但因缺乏明确的法律规定，检察机关也难免陷于尴尬境地，难以伸展拳脚。

（三）完善行政法律制度需要

我国现行行政法及诉讼法是1989年制定实施的，虽在2014年进行过修改，但仍存在诸多问题，受案范围过窄、对原告的主体资格限制过多、法院仅对具体行政行为的合法性审查等，既不利于公民对行政行为的有效监督，也不利于规范行政机关的依法行政，难以满足当前我国经济社会的发展需要。建立行政公益诉讼制度可以从源头上拓宽行政诉讼的受案范围，完善行政法律制度体系，加大保障合法利益的力度，进一步增强人民参政议政的积极性，进而规范和监督行政机关依法行政，为国家行政工作合法有序地运转提供可靠的救济机制。

（四）宪政精神的题中之义

我国宪法规定，国有资产全民所有，由国家进行管理，公民对国家机关的工作有监督权。我国目前虽已建立多种制度来保障公民权利的实现，但对于行政机关损害国有资产等公共利益的行为却无明确的法律制度予以保障。因此现阶段，建立行政公益诉讼制度很有必要，也是贯彻宪政精神的题中之义。

四、完善行政公益诉讼制度设想

（一）立法上，增强立法科学性，扩大原告主体及受案范围

当前的诉讼法制定，秉承防止当事人多诉、滥诉的理念，在行政诉讼法特别是2014年新修订的条款中很少有赋予足够多人起诉权的规定，大多以当事人与所诉对象有无利害关系为标准来区分原告是否适格。因此，建立行政公益诉讼制度首先就要将适格原告这一主体限制打开，与时俱进，根据经济社会法治发展需要科学地做出相应改变。

现行行政诉讼法规定，法院仅对行政机关具体行政行为的合法性进行审查，对其合理性和抽象行政行为不予审查，而当前对国家、社会公共利益损害最大的恰恰是行政机关不合理的具体行政行为与违法的抽象行政行为。现有体制中虽存在行政复议这一救济途径，但却很难通过此方式解决争议，有时甚至会产生更深的矛盾。因此，笔者建议，从立法上统筹全社会制度体系发展，梳理相关诉讼法律制度，通过科学立法增加个人提起行政公益诉讼的规定，积极创新，扩大对行政行为的司法审查范围。在设定防止滥诉浪费司法资源机制的同时赋予更多有国家、社会正义感的人法律上的诉权，扩大社会公益组织参与行政公益诉讼的渠道，探索建立检察机关作为一个重要主体参与行政公益诉讼的机制。

（二）司法上，深化司法体制改革，强化检察机关职能

行政公益诉讼得到切实支持，离不开法院的公正审理和严格执行。上文提到现阶段法院对行政行为的审查范围过窄问题，笔者认为可以借深化司法改革之机，扩大法院对行政行为的审查权，严格规范法院审判机制，增强对判决执行机制的监督与责任追究，切实保障行政公益诉讼得到司法保障。

检察机关在市场经济不断深入发展的今天，亟需被赋予更多权力，特别是在行政机关及其工作人员违法违规行政后，造成严重的国家、社会公共利益损失，而一般国家机关又几乎无力对其进行监督制止时。深化检察机关体制改革，强化检察权，加大检察机关对行政机关依法行政的监督力度，实行“事先预防”与“事后追责”相结合的行政公益诉讼检察工作模式迫在眉睫。

（三）执法上，提升服务水平，加快行政机关依法行政建设进程

行政机关及其工作人员的违法行政行为是引起行政公益诉讼的重大导火索，行政公益诉讼制度的建立对行政机关及其工作人员严格执法有较强的震慑力，但若要得到完全贯彻落实，还是离不开行政机关的依法行政和积极配合。行政监察部门若能清醒地认识到自身的职责，将工作重心前移，“惩前”为主，“毖后”为辅，凡事以国家、社会公共利益为重，强化自身队伍建设，防止对违法行政行为及相关人员的姑息纵容，就能最大限度地减少国家、社会公共利益的损失。因此，必须加快行政机关依法行政建设进程，提升行政机关服务水平，以更高姿态应对行政公益诉讼的发展。

（四）守法上，鼓励和保障群众提起行政公益诉讼

守法是法的实施的一种基本形式。立法者制定法，就是要使法在社会生活中得到实施。行政公益诉讼被立法确定后，需要一个良好的守法氛围。国家机关应该在守法方面起模范带头作用，行政机关更应依法行政。在强调司法重要性的同时，努力探寻建立鼓励和保障群众提起行政公益诉讼的机制，避免相关个人、组织在维护国家、社会公共利益提起行政公益诉讼后遭受打击报复。

参考文献：

[1]宋朝武.《论公益诉讼的十大问题》[J].中国政法大学学报，2011.2.10第4版

[2]谢红量.行政公益诉讼初探[J].湘潭工学院学报·社会科学报，2001.第1版

作者简介：

毛平平，1989年，女，汉族，安徽铜陵人，枞阳县人民检察院助理检察员，法学学士。