供给侧理论视野下的税制改革

曾芳芳

2016年是我国供给侧改革发力的第一年，在“供给侧改革”的指导下，我国经济政策的重点将一改需求侧的宏观调控方式，合理分配影响经济发展的各生产要素，对经济的供给侧进行结构性的改革。如何以供给侧视角，调整我国税制结构，使之更加适应我国的经济发展状态是我国当前税制改革的重点内容。

一、供给经济学和美国的“里根经济学”

西方供给学派兴起于上世纪70年代。当时凯恩斯主义的需求管理政策失效，西方国家陷入经济“滞胀”局面。供给学派强调供给会自动创造需求，应该从供给着手推动经济发展；增加生产和供给首先要减税，以提高人们储蓄、投资的能力和积极性。这就是供给学派代表人物拉弗提出的“拉弗曲线”，亦即“减税曲线”。

拉弗1974年为了说服当时福特总统的白宫助理切尼，使其明白只有通过减税才能让美国摆脱“滞胀”的困境，在华盛顿一家餐馆的餐巾纸上即兴画的一条抛物线，这就是著名的“拉弗曲线”，所以被戏称为“餐桌曲线”。

将拉弗画的曲线的X和Y轴颠倒一下，即出现在经济学教科书里的拉弗曲线。拉弗曲线说明的是这样一个问题：如果税率为零，意味着人们可以获得生产的全部成果，政府的收益自然就为零。这样，政府对生产没有妨碍作用，生产即可达到最大化。但是，由于税率为零，政府的收益也为零，政府就不可能存在。

如果税率为100%，政府的收益仍为零，这是因为由于人们的所有劳动成果都被政府征税，他们就不愿意再工作了。生产中断，自然没有什么可供100%的税，因此，政府的收益就等于零。

税率从0～100%，税收总额从零回归至零。在一定的税率之下，政府的税收是随税率增加而增加的，而一旦税率再增加而越过转折点，政府的税收将随税率进一步增加而减少。换句话说，总是存在产生同样收益的两种税率，所以减税未必使政府税收收益减少，于是可以通过减税增加供给又不用担心会减少政府收入。

拉弗曲线问世四十多年来，并没有多少国家的实践证明拉弗的这一假设，但经济学家们大都相信：税收会造成社会总经济福利的减少，过高的税率带给政府的很可能不是税收增加的美好前景。美国经济学家曼昆把税收造成的总福利的减少称为税收的“无谓损失”。

1981年1月，里根就任美国第49届总统，当时的美国正遭受自美国经济大萧条以来最严重的经济危机，这直接导致了美国许多国民对建立在个人自由和自由市场基础上的美国政经制度产生了很大的怀疑。1981年2月，里根在执政后立即向国会提出减税计划，且被通过。其要点是将个人所得税率不分收入等级，一律在三年内减少30%，三年后个人所得税的税级还要随物价指数的变化加以调整。

在后来的税制改革方案和实践中，把美国联邦个人所得税的最高税率从过去的50%降低到28%，公司所得税从过去的最高税率46%降低到34%。尽管财政赤字不断扩大事与愿违，美国依然成为西方工业国家中税率最低的国家。

里根政府经历了近两年的经济衰退之后，从1983年年初，美国经济开始爬出泥潭，全面复苏。到1983年底GDP全年综合增长了6.5%，全年共增加350万个就业岗位，增长速度令人瞠目结舌。与此同时，通货膨胀率明显减低，从1980年的12.4%下降到1982年底的5.1%。经济的全面复苏让笼罩在美国上空的阴云一吹而散，对里根经济学将信将疑的人们全面接受他的主张。在竞选连任的选举中，里根以压倒性胜利击败了来自民主党的总统候选人沃尔特·蒙代尔，赢得50个州里的49个州，制造了一个美国总统选举历史上少有的选举人票的悬殊比。

供给学派和“里根经济学”强调的重点是减税，过分突出税率的作用，并且思想方法比较绝对，只注重供给而忽视需求、只注重市场功能而忽视政府作用。

“我们讲的供给侧结构性改革，同西方经济学的供给学派不是一回事，”更多的是基于我国经济自身发展变化的需要，更多的源于中国经济学群体独立研究之成果，更多的是中国共产党在探求建设社会主义市场经济伟大实践中的不断创新。我们供给侧结构性改革借鉴供给经济学和美国的“里根经济学”合理减税措施，而不能把供给侧结构性改革看成是西方供给学派的翻版，更要防止有些人用他们的解释来宣扬“新自由主义”，借机制造负面舆论。

二、税制改革的目标是逐步提高直接税比重

十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定第十八条指出：完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。

《深化财税体制改革总体方案》明确新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

此次税制改革将主要围绕“六税一法”进行，分别是增值税、资源税、消费税、环境保护税、房产税和个税，一法是税收征管法。

目前只有增值税改革在实施层面有实质性进展，其他大多还处在方案论证和研究阶段。但改革的目标是要增加直接税比重，降低间接税比重，建立科学合理的税制结构是必然趋势。

税制结构是指各个税类、税种的组合以及它们在组合中的相对地位。税制结构总是在一定经济条件下形成的，是有效发挥税收职能作用、充分体现税收公平与效率原则的有力保证。随着我国经济的发展、经济结构的调整，合理地设置各类税种，优化和完善我国的税制结构，从而形成一个相互协调、相互补充的税制体系，充分发挥税收调节经济发展的作用，是十分迫切的。

以间接税为主的模式，对于发展中国家的好处是显而易见的。简而言之，间接税的本质是对经济活动征税，只要有经济活动，即有税收，在发展中国家更为适用。直接税是对收入和财产征税，在高收入国家更为有效，政府一般都倾向于征收间接税，因为这样可以避免遭到抵制。征收间接税，百姓感觉不到是对自己征税，不会抵制，而企业也认为这笔税款要转嫁给消费者，也不会抵制。

中国独特的间接税为主的征税模式，以及现有的向上集中的财税体系，的确为经济腾飞和国家稳定打下了基础。但随着经济发展，社会收入差距拉大，实行更大幅度和深度的税制改革有了必要。

直接税具有其他税种不具备的公平、合理的特点。第一，所得税对社会所有成员征收，具有普遍性，能够树立公民自觉纳税的意识。第二，所得税按照负担能力征收，负担较为合理。高收入者适用高税率，低收入者适用低税率，体现了公正和公平原则。第三，纳税多少与商品价格没有直接联系，不会给市场经济的发展带来障碍，能够适应现代市场经济的发展。第四，所得税的累进制，具有“内在稳定器”的自动调节功能，它不仅有利于调节个人之间分配不公的问题，而且有利于发挥税收的宏观调节作用。第五，由于直接税中的个人所得税、社会保障税（其中大部分）直接由纳税人个人负担，涉及到公众个人的利益，所以公众关注的程度较高，财政支出受到公众监督的力度更大，可以保证财政支出更加合理、有效。第六，由于直接税中的主要税种所得税、社会保障税一般是按月、季、年度缴纳（世界上许多国家都是年终汇算清缴），所以从纳税时间上看，对纳税人递延纳税有利，客观上起到了涵养税源的作用。

相比而言，间接税的弊端在中国现阶段最为明显的表现是：首先，改变商品价值的对比关系。价格在资源配置中的信号严重扭曲。

供给侧改革的最深层次目标，无疑是让市场在资源配置中发挥决定性作用。实际是让反映市场供求关系状况的价格在资源配置中发挥决定性作用。因而，价格信号是否真正能反映市场供求关系是个关键。

中国的价格形成机制与其他国家和地区历来不同。在其他国家和地区，价格的构成要素往往是两个：价格=成本+利润。在中国，价格构成要素则是三个：价格=成本+利润+流转税金。税收同价格混在一起，人们所面对的价格从来都是含税价格，再加上中国现行税制体系下的流转性税收体量大、份额高，占各种商品和服务价格的比重甚大，由此形成的价格一旦与引导资源配置方向的要求对接，肯定有失真之嫌。故而，遵从国际通行做法，通过税制改革实行税价分离，从而让价格真正起到反映市场供求状况、引导资源配置方向的作用，是税收政策在供给侧改革中的一个重要着力点。

西方的税收政策之所以能够调节市场，就是因为企业经营利润才是税收的源泉，所以税收能够反映企业运营的好坏和市场运转正常与否。如果错误地将生产和交易环节作为税收的源泉，那么税收就只能反映生产与交易的规模，规模越大，税收就越多。这就不可避免会导致盲目上项目，盲目扩大产能，完全丧失了税收调节市场的功能，反而成了促使市场过剩的罪魁祸首。向生产和交易环节收税，企业亏损也要交税

其次，间接税不考虑纳税人的负担能力，具有累退税的性质，不够公平。

在间接税为主的征税体制中，低收入阶层往往是税负的主要承担者。因为，低收入阶层的恩格尔系数高，即其总收入中用于基本消费品的支出比重也高，而流通中的消费品又是间接税的主要征税对象。因此，间接税其实主要落到了低收入者身上。所以流转税和间接税有另外一个名称叫累退税。但是连基本的生活物品、基本的药品都是这个税。要调节供给侧的结构，不能不考虑这样一个问题。

三、供给侧改革理论视野下如何实施精准减税策略

按照深化财税体制改革的整体方案的要求，我们要求在2015年完成预算改革，到2016年包括税收制度之内的其他改革的重点工作基本完成，到2020年全面建立现代财政税收制度。基于对推进供给侧改革的理解和研判，基于对精准实施减税策略基本取向的分析，现实可行的实现路径如下：

（一）深入改革增值税

营业税改征增值税是中国财税体制改革的重头戏，也是供给侧结构性改革的重要举措。增值税改革有两个方面的内容，一是“转型”，即生产型增值税转向消费型增值税；自2009年1月1日起，在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革。二是“扩围”，即营业税改征增值税。随着“营改增”的扩围，地方的主体税种“摇身一变”成为中央和地方共享税，地方税收收入缩小，中央和地方共享税收则不断扩大。

此次营改增以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数；所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围；中央分享增值税的50%。地方按税收缴纳地分享增值税的50%；中央上划收入通过税收返还方式给地方，确保地方既有财力不变；中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。自2016年5月1日起执行。过渡期暂定2～3年，届时根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况，研究是否适当调整。

（二）彻底改革消费税

在营改增任务完成之后，增值税将覆盖全部商品和劳务，商品税体系将形成增值税普遍调节、消费税特殊调节的制度格局。应同步启动消费税改革，在征收范围、征收环节和收入归属三个方面彻底改革消费税。

2016年9月初，财政部已经向国务院递交了消费税改革计划。改革的方向是增加烟酒类消费品的税率，但同时也将减免日用化妆品方面的税费。

（三）逐步改革资源税

中国资源税虽然“普遍征收，级差调节”，但其征税对象仅限于原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐七大类26种，征收范围主要囿于矿藏品，对其他大部分非矿藏品基本未征税。

应扩大资源税征收范围。开展水资源税改革试点工作。先在河北省开展水资源税试点；逐步将其他自然资源纳入征收范围。鉴于森林、草场、滩涂等资源在各地区的市场开发利用情况不尽相同，对其全面开征资源税条件尚不成熟，此次改革不在全国范围统一规定对森林、草场、滩涂等资源征税；实施矿产资源税从价计征改革。自2016年7月1日起实施。

（四）尽快推出环境保护税

中国一直缺少与环境保护直接相关的税种。环境保护税缺失，企业内部成本没有外在化，既污染自然环境，增加社会成本，企业又以不完全成本参与国际市场竞争，不符合WTO规则。环境保护税缺失，也无法满足主权国家国际交往的需要。

2016年8月29日，十二届全国人大常委会第二十二次会议初次审议了环境保护税法草案。制定环境保护税法，推进环境保护费改税，有利于从根本上解决现行排污费制度存在的执法刚性不足、行政干预较多、强制性和规范性较为缺乏等问题，有利于促进形成治污减排的内在约束机制，有利于推进生态文明建设、加快经济发展方式转变。

（五）有序改革房地产税

现行税收制度对房产与土地分别设置税种，对土地征收土地使用税，对房屋征收房产税，房产税计税依据中包含土地价值，土地价值中又包含土地税收，存在重复计税现象。因此，应合并房产税和土地使用税，推出统一的税种“房地产税”，取代房产税和土地使用税，取代房屋限购、限价等临时性行政管制制度。房地产税改革的重点在于征税范围、课税对象、适用税率、计税依据和税收优惠五个方面。

（六）协调改革个人所得税

现行个人所得税实行分类税制模式，11项来源不同的应税所得分别扣除不同的费用标准，适用不同的税率水平，依照不同的计算方法，以个人作为纳税单位计税。因此，个人所得税改革的重点主要有两个方面：一是建立综合与分类相结合的个人所得税制，根本原则是把个人所有收入综合计算，然后根据相应的税率，考虑抵扣额，但做到这些的前提就是要个人把全部收入都上报税务机关。二是实行家庭申报制度。简单提高个人所得税起征点并不公平，那么引入家庭申报制度，应该成为未来的改革选择。家庭中的每个人到底有多少收入，在这个基础上，再扣减必要的家庭支出项目，最终算出每个家庭应该承担的税负。

总之，从供给侧视来看，这一轮税制改革有其新的使命与内涵，并不等同于减税。固然，减税是一项十分重要的内容。供给侧财税改革目标与使命在于：如何通过总量减税、总体减速，消减普遍性、表层的纳税人“税痛”；通过间接税降比，直接税增比，建构“直接税为主、间接税为辅”的税制格局。

作者单位：重庆行政学院经济学教研部副教授

责任编辑：马 健