地方债务风险要“控”更要“防”

葛丰

国务院办公厅近日发布《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称《预案》），对可能会出现的地方政府性债务风险应急处置作出总体部署和系统安排。

《预案》的出台有利于提高地方政府动态监测、实时预警债务风险的能力。在此基础上，《预案》还对众多关于地方政府性债务问题长期存在的模糊认识，给出了相当明确的表态，例如新预算法实施后，融资平台公司举借的债务依法不属于政府债务，地方政府不承担偿还责任；再如，如果发生地方政府性债务风险事件，中央实行不救助原则，并将对有关责任人追究问责，等等。

风险管理既要事后“控”，更要事前“防”，而地方政府性债务风险的源头，主要就是说不清道不明的“刚性兑付”迷思。比如，鉴于融资平台贷款事态严重，2013年底召开的中央经济工作会议就已明确提出，“加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序”。其后，国务院2014年9月份印发的43号文，以及财政部出台的地方政府债务限额管理等系列文件，均反复强调政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，要切实做到“谁借谁还、风险自担”。

但是融资平台仍然可轻易通过各种渠道大举借债。资料显示，2015年以来，仅公开可统计的融资平台发行城投债就超过3700只，余额超过3.7万亿元（截至今年10月底）。同时，相比这种总量扩张更有违审慎性原则的是结构性偏差，地方政府性债务扩张中存在很明显的逆向选择现象，即越是财政吃紧的欠发达地区，举债的冲动就越是强烈，乐意担负的利率也就越高，而金融机构受高回报诱惑就越是趋之若鹜。

这类显然有违中央意图的债务扩张，一定程度上是金融机构与地方政府的“合谋”。“合谋”之所以达成，无非是前者想当然地认为政府会对债务“兜底”，而后者不仅乐见（甚至助推）金融机构如此假想，而且也认为上级财政（乃至中央财政）会对本级财政“兜底”。

倘若进一步追根溯源，上述显然非理性的“刚性兑付”迷思，又有着较为久远的历史渊源与较为肥沃的现实土壤。有研究表明，国有银行股改前形成的不良贷款中，大约90%可直接或间接归咎于非市场因素，而其后不止一次的“花钱买机制”虽然势在必行，但也确实在一定程度上给了冒险者自以为是的凭恃。

所以说，要切实防范地方政府性债务风险，就要打破较普遍存在的“刚性兑付”迷思，而要打破较普遍存在的“刚性兑付”迷思，就要从强化制度刚性入手，给予市场主体（包括地方政府）明确无误的政策与法律信号，迫使其形成合乎市场理性的预期。

由是观之，《预案》的出台切中肯綮。接下来，但望其在正确的方向上不忘初衷，执行到底。