当前村级财务审计工作中的问题分析与对策探索

 【摘要】在当前全面推进依法治国、强调廉政建设的法治、政策环境下，深入推进村级财务审计工作的有效开展，通过对村级财务的审计监督，发挥其对促进基层政务公开公正运行、和谐干群关系、增进群众生活满意度、打造现代化农村的重要作用，已经成为一个重大的现实课题，需要理论界予以关注并积极献言献策。为此，本文考察了村级财务审计工作的现状，指出了存在的问题，并分析了这些问题的成因，进而“对症下药”，提出推进村级财务审计工作开展的一系列对策，希求助力于推进村级财务审计工作的规范、有效和持续开展。

【关键词】村级财务审计  监督管理  财务公开

一、引言

村级财务审计工作是国家财务审计工作的重要环节，也是基础环节。近年来，随着我国工业化、城镇化和信息化进程的加快，农村经济也获得了长足的发展，积累了丰硕的财富。而处在整个财务审计链条的末梢，村级财务已经成为关涉农村集体经济健康发展、社会和谐稳定、群众生活满意度提升的重要因素。在当前全面推进依法治国、强调廉政建设的法治、政策环境下，深入推进财务审计工作的有效开展，通过对村级财务的审计监督，发挥其对促进基层政务公开公正运行、和谐干群关系、增进群众生活满意度、打造现代化农村的重要作用，已经成为了一个重大的现实课题，需要理论界予以关注并积极献言献策。为此，本文考察了村级财务审计工作的现状，指出了存在的问题，并分析了这些问题的成因，进而“对症下药”，提出推进村级财务审计工作开展的一系列对策，希求助力于推进村级财务审计工作的规范、有效和持续开展。

二、村级财务审计工作的现状及问题

我国村级财务审计工作是随着经济体制改革的推进，农村经济获得了长足发展后，为满足对农村经济的监督需求而逐步萌生的。在建国初期，由于实行农业生产合作社以及随后的人民公社制度，农村的集体经济关系相对比较简单，村级财务的收支、分配等管理和监督，主要通过村民集体选出的民主监督小组进行，由社内民主监督和社外相互审查来实现对村级财务的审计。随着农村经济体制改革的深入推进，家庭联产承包责任制的实施激活了农村集体经济的活力，在农村经济获得巨大发展的同时，也出现了农村集体财产管理混乱、账目不清、浪费严重的问题，为此，国家于1980年和1986年曾先后进行过两次全国性的财务普查，一定程度了改善了村级财务的管理状况。此后，国家进一步强化了对农村财务审计工作的规范力度，1992年由农业部颁布了《农村合作经济内部审计暂行条例规定》，为村级财务审计提供了基本依据，2008 年农业部又印发了《农村集体经济组织审计规定》，随后各省、市也陆续发布了与农业部相适应的农村经济审计条例和审计办法，进一步明晰了农村集体经济审计的依据和标准，可以说，村级财务审计工作得到了一定的规范和有效开展。但与此同时，随着改革开放的深入，农村经济在获得进一步发展的同时，村级财务审计工作也出现了许多新的情况和问题，整体表现出财务审计“有名无实”和“名实不符”的现状。具体来说，村级财务审计的问题，集中暴露在以下几个方面：

（一）有名无实，村级财务审计流于形式

村级财务审计工作对于农村经济的发展具有重要作用，但在实践中，村级财务审计往往流于形式。一些地方将财务审计等同于财务公开，对财务审计的专业性缺乏认识，以为在田间地头、村中广场等村民集聚的地方张贴村级财务收支公示图，就已经完成了村级财务的审计工作。这种认识上的错位，导致村级财务审计力度弱，基本等同于无审计，而且就连最基本的财务公开，也往往被一些村干部随意应付，收支情况经常是一笔“公开的糊涂账”，关涉农民切身利益的涉农资金的应用、政策帮扶项目的推广、低保补助农户的名额分配等关键信息，往往是缺乏公开和监督的。另外村级财务审计的主体往往与财务的管理主体混同，“自己做自己案子的法官”，这就更加使得村级财务审计流于形式，形同“走过场”，难以发挥财务审计的真正作用。

（二）名实不符，村级财务审计公信力匮乏

与村级财务审计流于形式相对应的另一个严重问题是，村级财务审计虽然在形式上得到了严格的开展，但实际上却表现为“名实不符”，村级财务审计的公信力匮乏。实践中一些地方上的村级财务审计工作做的“像模像样”，各种票据账款、财务信息等皆保管得当、公开到位，接受群众的监督。但事实上，村民对这些财务审计却并不信任，认为是“公开的假账”，审计结果往往也得不到村民的认同。具体来说，一方面是对审计结果反映的村干部管理集体财产的活动不认可，认为村干部并没有做到合理使用集体财产，切实为村民谋利益，反而存在假公济私、中饱私囊的情况;另一方面是对审计人员本身的不信任，认为审计人员缺乏独立性和公正性，没有真正起到“监督管理者”的作用。这些显然背离了村级财务审计工作推行的初衷，不利于农村集体经济的健康持续发展，也难以形成和谐的干群关系，危害农村社会的稳定。

（三）村级财务审计人才队伍不健全

村级财务审计流于形式、公信力匮乏，与缺乏专业的村级财务审计人才具有密切关联。从全国整体的情况来看，基层农村往往缺乏专职的财务审计人员，省、市、县、乡的财务审计触角并没有在村一级得到延伸，村级的财务审计人员往往由村干部或者村委会成员兼任，缺乏独立性，难以取信于民。而即便由村民集体选举产生的审计人员，由于没有接受专业的培训，缺乏基本的会计和审计知识，面对日渐复杂的村级财务状况，又难免出现“有心无力”、“心有余而力不足”的情况。另外，专职、专业的财务审计人才的缺乏，也导致了村级财务审计工作无法实现常态化和规范化。实践中，往往是上级有审计任务或者村民有审计需求了，村里才临时紧急抽调人员，进行集中查账、审计，这导致村级财务审计缺乏实质性的推进，显然不利于财务审计的管理和监督职能的发挥。

（四）村级财务审计工作推进阻力大、难度高

由于专职审计人才的缺乏，和财务审计流于形式化，所带来的不仅是财务审计相对于村民的公信力匮乏，其对于村干部亦缺乏监督管理所应具有的权威性和震慑力。阻力大表现为审计人员难以避开村干部对审计工作的干预，甚至乡镇权力也会介入审计工作，以维护农村稳定、基层工作繁忙为借口，阻扰正常审计工作的开展。难以抗拒基层权力干预的财务审计，就不具备审计所必须的独立性，其审计结果也必然缺乏权威性，审计决定也往往难以得到有效执行。难度高表现在審计调查难以取证。众所周知，由于农村缺乏专职的档案管理人员，其财务资料的管理往往比较混乱，再加上众多的干部任期交接等历史遗留问题，造成与审计相关的财务资料缺失，给村级财务审计工作的调查取证带来了巨大的困难。尤其在涉及一些重要账目和关键财务信息的时候，个别当事人可能会碍于利益关系、人情面子等，对审计工作有意隐瞒或拒绝作证，这些都导致村级财务审计工作难以顺利进行。

三、村级财务审计工作问题的成因

村级财务审计工作暴露出的上述问题，其原因显然是多方面的，既有法律规范的缺位，也有政策宣传动员的不足，更是受到基层财务审计意识、素养等方面的影响，必须全面看待，理性分析。

（一）村级财务审计法律规范不健全

到目前为止，专门针对村级财务审计的最高规范，还停留在2008年农业部印发的《农村集体经济组织审计规定》，虽然各地市根据各自的具体情况，结合该规定进行了相应的细化处理，但还是缺乏专门的村级财务审计办法，来對审计流程、审计细则、审计监督条例、审计资料归档规则等进行具体规定。法律规范的缺失导致村级财务审计没有统一的标准，相同省份的不同地区，甚至就有完全不同的审计要求和审计流程，这就为一些地方逃避审计留下了制度漏洞，也为村级财务审计的流于形式打开了制度大门。试问，在法律法规没有明确的审计要求和审计细则时，如何能够判断村级财务审计工作的合法进行呢？

（二）村级财务审计民主参与程度低

村级财务审计结果的公信力匮乏，与审计过程的封闭具有密切关系，一些地方“关起门来”搞审计，“熄灭灯后”来查账，大搞审计的“小圈子”，老百姓对审计过程不知情或者了解不够，就无法对审计人员和审计结果产生信任。实地调研发现，在各地的村级财务审计过程中，除了村干部或村委成员外，普通村民的参与程度是很低的，很多村民甚至都不知道村级财务审计工作组的存在。缺乏广泛民主参与的审计过程，无法产生出令村民信服的审计结果。

（三）村级财务审计的基层重视程度不够

村级财务审计工作关系到农村经济的持续健康发展，有利于实现村级财务管理的规范化，纠正财务管理过程中已经暴露出的问题，真正做到透明公开，接受村民的监督;也有利于提高村干部依法管理集体财务的观念，取信于民;更有利于中央惠农政策的真正落实，从而为和谐干群关系，促进农村稳定打下良好的基础。正是因为村级财务审计工作存在如此多的“好处”，村镇等基层才更应该重视村级财务审计工作的开展，要想方设法、积极动员，保证审计工作的顺利、深入推进，而非“因噎废食”，一味惧怕审计，认为“一查就有问题”。正是村镇基层对村级财务审计的积极意义缺乏基本的认识和足够的重视，才会出现基层权力干预、阻挠审计工作开展的现象。

（四）村级财务审计的配套设施不完善

人才是第一生产力，村级财务审计人才的匮乏，不仅导致审计工作无法专业化、常态化开展，也背离了审计原初的监督管理意义。而村级财务审计的配套设施不完善，是导致村级财务审计人才缺失的主要原因。这些配套设施包括但不限于：财务审计人才的内部培养和外部引进机制、成立专门财务审计机关的政策和财政支持、为推进财务审计工作开展所进行的必要宣传动员等等。考察全国各地的村镇，除了东部沿海经济比较发达的个别村镇外，大部分村镇的村级财务审计工作普遍面临“缺钱”、“缺人”、“缺工作环境”、“少政策支持”等“三缺一少”的艰难局面。

除了上述四点外，基层财务审计意识薄弱也是一个不可忽视的原因。很多村干部都认为财务审计就是纪委查账，混淆了财务审计作为正常的财务管理活动后续监督行为的正当性，从而难免会产生抵触心理。

四、推进村级财务审计工作的对策

（一）完善村级财务审计相关的法律规范

2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，完善立法体制，要加强和改进立法工作，提高立法质量，坚持立法先行、发挥立法的引领和推动作用，全面推进依法治国。在此背景下，完善村级财务审计相关的法律规范，以立法引领村级财务审计工作的开展，已是应有之义。具体来说，要清理整合既有的关于村级财务审计的法律规范，保证既有法律规范的体系性和时效性。同时，要总结各地的成功实践经验，提炼村级财务审计的一般流程、细则和条例，最好形成专门立法，明确村级财务审计的法律地位和法律依据，使得村级财务审计工作的开展也可以做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

（二）加强村级财务审计的机构建设和人才培养

要根据村镇现有的机构设置和职能安排，通过新设或抽调等方式，争取建立专门的村级财务审计机构，做到专事专办，同时要从政策和财政上给予专门的支持和补贴。比如可以建立由县级审计部门专门负责领导的专职村级财务审计机构，财政部门在审计专项资金上给予补贴，为村级审计工作的开展提供经费保障。同时要加强对村级财务审计人才的培养和引进，对审计人员的选拔要严格依照审计专业标准，切实考核审计专业素质，做到人人持证上岗。此外，还要加强年度的工作考核，并根据考核的结果，实行优胜劣汰，实现动态管理，保证审计从业人员的基本质素，保证审计机构的执法水平。这样以来，可以避免审计人员受到来自基层权力的不良干预，保证审计工作的独立性和严肃性。

（三）扩大村级财务审计的民主参与，引入民间审计

除了专职的村级财务审计机构和审计工作人员外，还要防止财务审计工作因为过强的专业性而成为“精英的游戏”，使得广大村民被隔离在监督主体之外。为此，要保证村级财务审计工作的民主参与，保证审计过程的公开透明，使得村民百姓既能够认识到审计工作的专业性，又不至于畏视其为神秘性，最终审计结果的公信力来自村民对审计工作专业性的信服，而非来自对神秘性的盲目。可以考虑引入民间审计，由村民自主选举村组成员组成民间审计小组，或者由村民自主选择社会审计人员组成民间审计小组，和村镇专职的村级财务审计工作人员一道展开工作，独立形成审计报告，最后进行报告的比对和释疑，保证审计报告的真实性和科学性。如此形成的结论，一定会比单方面的审计报告更有说服力，也将大大增加审计决定执行的权威性。也有利于发挥财务审计监督管理的基本职能。

（四）做好村级财务审计的宣传动员，强化审计意识，树立审计权威

首先，要对村级财务审计采取多媒体、多角度、全方位的宣传动员，加强干部和村民对财务审计的学习，前者了解审计原理，是为了更好地进行财务管理，维护集体经济的利益，配合村级审计工作的开展，而后者知晓审计知識，是为了更好地进行外部监督，发挥“围观者”的力量，切实保障自身利益;其次，在实际的审计工作中，要在考虑民主参与的同时，适当进行审计知识的普及，使广大村民和干部在审计进行中获得学习，从而强化审计意识，有利于审计工作的长远开展;再者，在审计决定的执行中，要坚决贯彻严格执法、违法必究的基本原则，决不允许损害审计权威的现象存在，对于那些在工作中出现了违规违纪情况的审计工作人员，要坚决给予相应处罚，视情节轻重决定是否清理出审计队伍，以保证从业人员的纯洁和独立;最后，可以探索建立村级财务审计机构和司法、其他执法部门的协同处理机制。机构、部门间要加强沟通，发现违法问题及时移送司法机关处理。

五、结语

深入推进村级财务审计工作，是确保农村经济健康发展的重要屏障，也是保证干群关系和谐稳固的有利手段，亦是维持农村稳定发展，实现农业现代化的必然选择。而通过完善村级财务审计的法律规范，加强相应的机构建设和人才培养，扩大村级财务审计的民主参与，强化审计意识，树立审计权威，有利于克服既有的村级财务审计弊病，实现财务审计工作的规范化和常态化开展。同时，也为完善基层治理体系和基层治理能力，实现治理现代化做出了贡献。

参考文献

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作者简介：贺武（1965-），男，湖南醴陵人，副教授，管理学博士，中国注册会计师，研究方向：财务审计、资本运营。