京津冀协同发展中的司法合作问题研究

天津市武清区人民检察院课题组

内容摘要：京津冀一体化连同环渤海区域是继珠三角和长三角之后的中国第三个经济发展引擎，将成为未来20年中国发展的前沿阵地。区域内各级检察机关应当充分发挥检察职能，加强司法协作，服务和保障一体化经济发展。

关键词：司法协作 京津冀一体化 检察机关

2014年2月，习近平总书记提出京津冀协同发展的七点要求，标志着京津冀一体化发展进入新阶段。习近平总书记关于京津冀协同发展的重要指示，使京津冀协同发展上升为重大国家战略，为该区域发展带来千载难逢的历史性机遇。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，标志着京津冀协同发展这一重大国家战略的顶层设计基本完成。作为承担法律监督职能的本地区各级检察机关，在维护地区秩序稳定，服务区域经济发展方面发挥着重要作用。

一、京津冀三地检察机关合作现状

2016年3月30日，京津冀三地检察机关在京签订了《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》，旨在构建资源共享、优势互补、协调发展的工作格局，充分发挥检察机关在京津冀协同发展总体布局中的作用。具体内容包括：加强信息资源共享和司法办案工作通报、加强调查取证协作、加强职务犯罪协查地市级院直接对接新机制建设，加强追逃追赃协作、加强未成年人检察工作协作、加强刑事执行监督协作、加强民事行政检察协作等司法协作、加强服务跨区域重点企业和项目协作、加强知识产权司法保护协作、加强生态环境司法保护协作等重点工作的协作。[1]同时，三地检察机关建立日常联络机制，省级院检察长会晤机制、业务领域协作机制、建立职务犯罪侦查协作常设机构、相邻检察院协作机制、出台规范性文件沟通交流机制、人才交流挂职和培养机制、检务公开协作机制、多层次研讨交流等协作机制。

2016年5月26日，北京东城、石景山、大兴、天津武清、河北保定等地检察院召开预防部门服务协同发展经验交流会。就精准发挥预防职务犯罪职能保护、加强对跨地域经营企业的司法保护、预防资源共享和人才交流等问题进行了探讨。下一步三地预防部门将在交流研讨的基础上，制定出台服务协同发展的指导性意见，健全工作机制，加强工作配合，探索联合开展预防专项工作。

二、三地检察机关司法合作存在的困境

（一）法律困境

1.区域内司法合作相关立法滞后。一是法律规范缺失。在推进京津冀协同发展过程中，法治是重要保障，运用法治思维和法治方式推进京津冀一体化进程，既需要政策引导，更需要立法促进，开展京津冀司法协助的基础是制定京津冀一体化司法协助规范性文件。现有情况下，京津冀区域内司法机关开展合作缺少法律制度的支撑。各种合作协议、宣言、共识的宣传性和政策性强，而法制性、权威性、制度性差，缺少约束力。二是缺乏统一法律实施的专门工作机构。“领导小组”“联系会议”等合作方式的组织松散、层级低，权利弱，责任性差，缺乏权威协调执行机构。各地对区域合作的探讨和规划远多于实际操作。而统一的法律制度是司法合作得以顺利开展的根本保障，现行的国家法律制度难以满足检察机关开展司法合作的需求，而且国家统一的立法往往规定的是对于全国具有普适意义的制度，并不能完全解决某一区域内的所有问题。

2.司法标准不统一形成的障碍。京津冀三地都有各自独立的地方立法权，各地在立法过程中会考虑经济和文化发展水平的差异，在法制标准和执法程序方面，难免会存在一定的差异性，掣肘共同开展司法协作。例如，北京在认定诈骗罪数额较大、数额巨大、数额特别巨大的标准分别为5千元、10万元、50万元（北京市高级人民法院《关于盗窃等六种侵犯财产犯罪处罚标准的若干规定》，北京市高级人民法院2014年《关于常见犯罪的量刑指导意见〉实施细则》），而天津的认定标准分别为5千元、5万元、50万元（天津市高级人民法院《关于刑法分则部分条款犯罪数额和情节认定标准的意见》，天津市2014年《〈关于常见犯罪的量刑指导意见〉实施细则》），河北的认定标准分别为7千元、7万元和50万元（河北省高级人民法院、人民检察院2011年《关于我省诈骗罪数额执行标准的通知》，河北省高级人民法院2014年《〈关于常见犯罪的量刑指导意见〉实施细则》）。这种差异客观上阻碍了地区司法合作的开展。

（二）现实困境

1.思想认识存在局限制约司法协作的推进。在过去的地方法治和区域法治发展中，行政区划的分割依然是难以逾越的思想认识，行政区的观念深入人心，而区域一体化观念则比较缺乏。在行政区观念的影响下，京津冀三地检察机关开展工作也是以本地区为主，没有树立起区域内“一盘棋”的观念。而且在行政区观念的指导下，地方本位主义思想盛行。各地都从本地利益出发考虑是否合作与合作的态度。如果一方利益小于合作前收益，就有可能采取抵制态度。只有在双方获取的利益都有提高的情况下，双方才能有积极的合作态度。在司法合作领域就表现为只有自己单位需要去异地办案时才需要对方提供协助，反之则意愿不强。

2.社会经济发展水平差异造成协作现实困难。京津冀区域是我国城市最密集、工业基础最雄厚的区域之一。该地区处于环渤海地区和东北亚的核心重要区域，地理位置特殊。改革开放后，京津关系进入博弈阶段。在目前的经济发展中，京津双核的竞争程度较高，专业化分工存在很多的不足之处。在京津冀地区的经济发展过程中，京津、津冀之间的互补性及分工的合理性较强，合作较为广泛，而京津双核之间没有形成错位发展，合作进展较为缓慢，结果导致京津的极化和扩散能力不强，影响了京津冀整个区域的发展。而作为京津双核的主要经济腹地，河北大部分城市的经济发展与京津存在较大的差异，脱节现象严重，没有足够的中间力量作为支撑。差异是合作的基础，正如河北和京津之间的协调发展，但落差过大反而使合作的基础变得薄弱。[2]

三、三地检察机关司法合作机制构建

（一）职务犯罪侦防合作机制构建

1.职务犯罪办案协作机制构建。随着社会发展，贪污贿赂等职务犯罪越来越体现出犯罪手段多样化、犯罪主体高智商化、犯罪技术隐蔽化及犯罪人员日趋网络化、集体化等特点，更使检察机关自侦部门有限的人力、物力、财力捉襟见肘。因此三地检察院自侦部门在查办案件时应当加强合作，形成合力，提升打击职务犯罪的效果。首先，建立案件线索统一管理制度，最大限度提高案件线索利用率。对受理的举报线索，统一归三地省级人民检察院职务犯罪侦查局整理归类，纳入信息库。由专人对收集的线索进行分析、综合、整理，提出初查、缓查、备查的意见，统筹使用案件线索。其次，建立区域侦查联动机制，形成办案合力。三地检察院应破除目前行政区划壁垒，整合三省各级检察机关自侦部门干警、技术、设备资源，达到区域内资源及时调配、共享的目的。例如，当某地发生疑难案件后但当地侦查技术又有限时，邻近区县院或者侦查技术水平较高的检察院应积极向其提供支持。第三，建立异地交叉办案机制，排除办案阻力。三地自侦部门开展司法合作，实行交叉办案机制可以有效克服地方势力的干扰。当某地区需要查办职务犯罪案件时，由省级人民检察院指定其它地区自侦部门人员进行侦办，必要时可由相邻两省检察机关派人查办案件，并在查办案件时避免与当地相关人员接触，有效解决当地检察机关在侦办案件时遇到的“关系案”、“人情案”等问题。

2.职务犯罪预防合作机制构建。随着京津冀一体化的深入推进和各地功能定位的调整，将会有一批大型在京国有企业外迁，企业落户地的检察机关应当重点做好这类企业在工程项目建设和职务犯罪预防方面的工作。移交外迁企业信息，企业落户地检察机关预防部门应当与迁出地的检察院预防部门做好企业职务犯罪预防信息的移交工作，以便于企业落户之后当地预防部门更加全面了解企业的情况，更好的开展预防工作。可邀请企业工作人员到所在地检察院职务犯罪预防警示教育基地参观，提高工作人员对职务犯罪的思想认识，达到教育预防的目的。同时，三地检察机关应当开展定期交流互访活动，学习对方先进经验，取长补短。例如可定期邀请其它地区检察院预防部门干警来院参观学习，借鉴职务犯罪预防工作开展较好地区的有益经验，加强职务犯罪预防警示教育基地的建设，进一步提升预防工作水平。

（二）刑事检察工作合作机制构建

1.文书送达流转协作。随着各地区经济往来日益密切，区域内人员跨地区流动也越来越频繁。尤其是作为首都的北京和直辖市天津两地有大量外来人口，流动人口增多也是地区不稳定因素增加的主要原因之一，这也给文书送达工作带来了困难。有的当事人登记的经常居住地和实际居住地不一致，导致司法文书无法按时送达。有的当事人回到其原籍地，增加了文书送达的难度，无形中增加了人力和时间成本。因此加强地区间司法文书送达合作，可以显著提升送达的效率，降低时间成本和人力成本。先由案发地检察机关将需要送达的法律文书邮寄至被送达人目前居住地的检察机关处，当地检察机关更便于查清当事人的实际住所地与其户籍地或经常居住地是否一致，也更易了解当事人具体作息情况。在了解清楚具体情况后再选择合适时间送达法律文书，并将送达回执邮寄回办案单位。可以确保司法文书准确送至当事人手中。

2.未成年人社会调查司法合作。根据目前的法律规定，有权进行调查取证的活动主体是公安机关、人民检察院、人民法院。目前各地的司法实践中社会调查的启动主体也不一致，除上述法律规定的启动主体之外，辩护方、社区矫正机构、共青团组织或其他社会组织也常常作为被委托方进行社会调查。由于外来犯罪未成年人其成长环境并不被犯罪行为地的检察机关所了解，而如果派检察干警去当地开展社会调查又比较耗费人力和时间，因此比较适宜的方法就是委托当地司法机关或社会组织协助开展社会调查，办案地检察机关将设计好的社会调查报告寄至委托机关或组织处。受委托机关或组织在详细了解当事人的成长环境和个人经历后，形成社会调查报告通过邮寄方式寄送至犯罪行为地的检察院，供办案人员参考。[3]

3.未成年人考察帮教工作司法合作。我国《刑事诉讼法》第272条第1款规定，在附条件不起诉的考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。对于那些犯罪时在外地打工，在附条件不起诉期间又回到自己家乡的涉案未成年人，就需要犯罪地的司法机关与其住所地司法机关加强协作，实现对异地涉罪未成年人帮教考察的无缝衔接。在帮教考察期间，两地检察院可派专人负责沟通联系，及时通报考察帮教情况。帮教地检察院通过法律知识讲评、心理疏导、参加公益活动等开展帮教活动，结合帮教进度，适时调整帮教方案和措施，并通过电话、邮寄材料等方式积极向委托地检察机关反馈帮教情况，确保帮教考察取得预期效果。

（三）在法律监督方面开展司法合作

京津冀三地检察机关在法律监督方面开展司法合作大有可为，对于跨省市、跨地区的民事行政案件、刑事执行案件和控告申诉案件，检察机关应统一办案标准，促进办案规范，形成法律监督合力。

1.民事行政检察司法合作。一是探索民行案件联合办案机制。针对一些跨区域、重大民事行政申诉案件，采取集中力量、跨区合作、联合办案的方式，在有效整合司法资源的同时，也能加快办案节奏。两地或多地检察机关在民事行政检察工作中发挥各自优势，整合资源，形成合力。互相之间建立协作配合关系，有利于协调配置办案资源，形成工作合力。这就要求联合办案的检察机关之间一方面要树立全局意识，提高办案协作效能，探索建立新型分工协作关系，实现联合办案的有效衔接；另一方面要遵循法律法规，规范办案协作机制。同时制定配套的实施细则，明确规范、统一的原则、标准、程序和制度，建立有效的办案协作机制。二是建立委托调查取证机制。修改后民诉法第210条明确规定，人民检察院因履行法律监督职责，确为提出检察建议或者抗诉所必需，可以调查核实案件相关情况。司法实践中，为了更好地发现案件事实和提高诉讼效率，可以建立京津冀区域间民事行政检察部门的委托调查取证机制，即委托当地民行部门在本地开展调查取证。相互之间开通调查取证互助案件联络窗口，指定专门的联络人员负责收取异地转来的委托案件，并录入检察机关统一业务应用系统，及时分配给案件承办人，由其负责办理。在办理过程中加强案件的流程管理，建立专项数据采集库，在调查过程中及时将调查核实情况制作成调查笔录，根据案件实际需要询问诉讼当事人或者证人，并及时将调查结果反馈至委托单位。

2.刑事执行检察司法合作。首先，要完善社区服刑人员的信息交换平台。对于京津冀三地检察机关的刑事执行检察部门而言，应当建立完善京津冀地区社区服刑人员的信息交换平台，推动与人民法院、司法行政机关以及公安机关的互联互通，利用网络及时准确传输交换有关法律文书，根据需要查询社区服刑人员脱管漏管、被治安管理处罚、犯罪等情况，共享社区矫正工作动态信息，实现网上办案、网上监管、网上监督。对社区服刑人员采用电子定位方式实施监督，采用相应技术，防止发生人机分离，提高监督管理的有效性和安全性。同时，可探索建立检察巡视制度，在司法行政机关设立“社区矫正检察室”，从而实现社区矫正信息资源共享，形成检察监督的合力。其次，加强对财产刑异地执行的检察监督。刑事罪犯为外地人员的，法院一般需要委托其住所地法院协助执行，但是异地法院执行力度更弱，执行效果不佳，同时委托法院大多在收到回函后即结案，而对异地法院是否采取了执行措施、采取何种执行措施以及措施是否到位等具体执行情况缺乏必要的关注和监督，导致财产刑的异地执行存在诸多难以解决的问题。[4]对此，应当健全相应合作机制，完善异地执行检察监督，由作出生效刑事判决的法院对应的检察机关进行沟通协调，获取信息后，以协助调查形式委托异地法院的同级检察机关进行监督。异地法院的同级检察机关应当依法履行协助调查义务，承担起财产刑执行的检察任务，严格对财产刑异地执行开展监督，将监督措施、效果和人民法院的执行情况形成相应书面材料。依托三地联网的统一业务应用系统，建立财产刑执行检察案卡或者台账，并于财产刑执行完毕后及时将相关材料通过统一业务应用系统移送至作出生效判决的法院对应的检察机关刑事执行检察部门，共同促进京津冀地区财产刑执行及其法律监督工作健康发展。[5]

3.控告申诉检察司法合作。首先，在三地探索开展京津冀地区“社会矛盾指数”研究。随着经济社会的不断发展，信访矛盾呈现出多元化、群体化倾向，个人利益诉求逐渐演变为群体利益、阶层利益诉求。三地检察机关的控告申诉部门可尝试合作开展社会矛盾指数研究，从涉检信访角度出发，运用民意调查等方法，共同对京津冀地区社会矛盾现状进行实证调查研究，形成《京津冀地区“社会矛盾指数研究”》年度调查报告。调查报告从社会管理的角度对区域内社会矛盾的指标体系进行分析研究，用数量指标衡量和监测社会矛盾，重点建立涉检信访评估预警机制，将处置信访案件关口前移，超前掌握信访动态，为检察机关正视社会矛盾、研究社会矛盾，从而更好地管理与疏导社会矛盾提供基础，也为京津冀地区快速转型期的社会管理提供理论支撑。其次，加强维稳方面的协作。对于涉众型经济犯罪等跨区域、涉及人数众多的案件，以及涉检跨区域信访，及时相互通报情况，在信息共享、教育维稳等方面开展协作。特别是进京访案事件，由于津冀两地与北京距离较近，尤其是京津城际铁路开通后，天津前往北京只需要二十分钟车程，导致大量的信访群众涌入北京，在敏感部位、重要场所聚集，给首都的治安环境带来巨大压力的同时，也增加了津冀两地在京的稳定控制成本。因此有必要加大津冀两地基层检察机关的工作力度，加强信访接待的规范化建设和首办责任制的严格落实，坚持把化解矛盾纠纷贯穿于执法办案始终，认真开展释法说理、心理疏导工作，努力将矛盾化解在基层，稳控在当地，降低北京的上访压力。

注释：

[1]参见深度解读《京津冀检察机关服务和保障京津冀协同发展的合作框架意见》，http：//www.aiweibang.com/yuedu/102576315.html ，访问日期：2016年8月2日。

[2]谢辉、魏勃、张晓凤：《京津冀区域协同发展的法律保障》，知识产权出版社2015年版，第386页。

[3]张中剑：《未成年人检察工作综合创新理论与实践》，中国检察出版社2015年版，第79页。

[4]李夏：《论财产刑执行的检察监督机制的完善》，载《广西政法管理干部学院学报》2007年第1期。

[5]最高人民检察院刑事执行检察厅：《刑事执行检察工作指导》，中国检察出版社2016年版，第65页。