利益相关者视角下四川省实施民办高校分类管理的研究

赵萍+孙传宝

摘 要：近年来四川省民办高校蓬勃发展，通过办学思路、机制和体制的不断创新，办学水平得到提升，办学成果也逐步显现出来，已成为我省高等教育事业的重要增长点和促进教育教学改革的重要力量。为推动四川省民办高校健康发展，进一步破解制度瓶颈，建立并实施分类管理制度有着非常重要的现实意义。运用利益相关者分析框架，可以在对民办高校各利益相关者进行界定和分类的基础上，设计营利性与非营利性民办高校分类管理的政策体系目标，实现民办高校与所有利益相关者整体利益与满意度的最大化，进而对四川省民办高校分类管理制度的建设路径提供参考，特别是针对营利性和非营利性民办高校制定不同的扶持政策和监管规范措施提供指引。

关键词：民办高校；分类管理；利益相关者

一、利益相关者理论

利益相关者理论产生于 20世纪 60年代，始于对企业社会责任的考量。该理论弱化了股东在公司中的地位，提出企业是由多个利益相关者所构成的“契约联合体”，企业的管理者应对全体利益相关方而非个别成员负有信托责任，企业的发展已不仅仅是企业自身的问题。利益相关者与企业之间存在明显的的相互依存性，利益相关者依靠企业来实现其个体目标，同时企业也依靠利益相关者来维持生存和寻求发展。进入 90年代后，利益相关者理论还影响了企业法的制定或修订，明确要求企业的管理者应当考虑所有利益相关者的权益，特别是股东以外之人的利益，如企业员工、债权人、消费者及社区民众。

与企业利益相关者理论强调股东与利益相关者和谐相处类似，大学的利益相关者理论也强调要以更为广阔的视野拓展大学的“边界”，与社会各界建立合作伙伴关系，特别是满足大学外部利益相关者的诉求，积极争取社会各方面的支持。国内学者运用该理论构建了大学利益相关者的分析框架，并由此提出大学治理机制创新、履行社会责任、与利益相关者广泛建立合作伙伴关系以及互动多赢的对策建议。如赵纯均等（2003）在《中国管理教育报告》中认为管理学院的外部利益相关者包括公众（特别是潜在的未来学生人群） 、企业 （管理学院的重要资源、客户以及消费者 ） 、校友 （曾经的学生） 、学校、政府、广义的社会 （新闻舆论可以作为其主要的代言人） 和其他管理学院（在商业环境中称为竞争对手），其内部利益相关者则包括学生、教师与员工，并在此基础上提出了管理学院应采取的组织管理行为和措施。

二、利益相关者理论对于四川省民办高校分类管理制度建设的意义

在允许营利性教育机构和非营利性教育机构并存的国家和地区，普遍实行分类管理。在这些国家和地区，政府通过相关的法律法规以及认证制度，有效地发挥了对私立学校的管理规范和质量保障作用。2015年 10月，中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出要“支持和规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”，表明探索民办高校分类管理将是我们今后一段时间民办教育改革和发展的重要使命。

本世纪以来，民办教育以不同形式、层次、类型、内容出现并在我国教育事业中发挥了巨大的作用。2015年 11月，全国人大常委会副委员长、民进中央主席严隽琪在第七届中国民办教育发展大会上指出，民办教育是“推进教育综合改革的着力点，补偿社会建设短板的着力点，教育经济发展的着力点”。2016年 4月 18日习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十三次会议上发表重要讲话，强调建立营利性和非营利性民办学校分类登记、分类管理制度，提高教育质量，为多年来是否以营利为标准对民办高校进行分类管理的争论画上了句号。分类管理将改变我国民办高校原有的规则和资源体系，是对我国民办高校发展的一次结构性变革，这意味着我国民办高等教育将突破制度性瓶颈，进入一个新的转型发展期。

作为民办教育的重要组分，民办高校近年来蓬勃发展，通过办学思路、机制和体制的不断创新，办学水平得到提升，办学成果也逐步显现出来。四川省自 2000年以来，通过公办民助、民办公助等形式发展了一大批民办高校（高职高专、独立学院），成为我省高等教育事业的重要增长点和促进教育改革的重要力量。据统计，截止 2015 年四川省有各类高校 109 所，民办高校 34 所，其中独立学院 16 所，民办高职院校 18 所。民办高校在数量上迅速攀升的同时，在质量上也不断提高，在吸引社会资金投入教育，增加全社会的教育供给，促进教育的多样化等方面起到了积极的作用。

为了进一步推动四川民办高校健康发展，破解制度瓶颈，建立并实施营利性和非营利性分类管理制度有着非常重要的现实意义。对于营利性与非营利性不同类型民办高校采取不同的扶持政策和监管规范措施，是破除长期阻碍民办教育发展制度困局的关键，必须在反复论证和实践的基础上，设计好营利性与非营利性分类管理的政策制度体系及其过渡的相关路径，才能保障我省民办高校的健康发展。运用利益相关者分析框架，可以在全面梳理民办高校各利益相关者需求和权利的基础上，设计营利性与非营利性分类管理的政策制度体系目标，实现民办高校与所有利益相关者整体利益与满意度的昀大化。

三、民办高校的利益相关者分析

著名比较教育专家菲利普·阿尔特巴赫（ Philip Altbach）指出，“大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。 ”不同的利益相关者在民办高校中的地位和作用决定了他们对于民办高校发展不同程度的影响，因此，应用利益相关者理论对民办高校的利益相关者进行界定和分类，可以在梳理他们需求和权利的基础上，对民办高校分类管理制度的建设路径提供指引，特别是针对营利性和非营利性民办高校制定不同的扶持政策和监管规范措施有着基础性的参考价值。

参照按照能够影响企业行为的强弱程度来对利益相关者分类的方法，以及对利益相关者的“主要”与“次要”，以及核心利益、蛰伏利益与边缘利益的分析框架，民办高校的利益相关者，按照其对民办高校治理所施加影响力的强弱程度来确定如下。民办高校内部依次是：高级行政管理人员、出资者、教师、学生；民办高校外部依次为：政府、社会公众等。当某些利益相关者对民办高校的影响加大，或者对民办高校态度发生转变时，民办高校的利益相关者排序会发生变化。由于高等教育经费缺乏和高等教育需求之间的矛盾 ， 使得银行成为支持高等教育迅速发展的重要力量，银行通过与民办高校建立信贷关系、与学生建立信贷关系等成为民办高校的利益相关者。

四、四川省民办高校分类管理制度的建设目标

（一）实现外部利益相关者的监督与扶持

1.政府配套管理

充分发挥政府综合协调、配套管理的作用。民办高校分类管理制度涉及到教育、人事、财政、税收、资产等众多管理层面，每一层面都需要有与之对应的政策加以推进，才能保证整体制度架构的完善和落实。如扩大民办高校在招生考试、专业设置、教师聘用、人事管理等方面的自主权，完善产教融合、校企合作中的土地出让、减免税费、财政补贴等激励政策等。

2.教育质量监管

学习借鉴国外对于营利性民办学校的监管措施，采取有效措施控制民办高校商业性和昀求利润昀大化的负面影响。如美国营利性私立高校办学定位是服务于传统院校忽略的“边缘学生”或“缺乏准备的学生”，由于没有政府的赞助，很多学校的预算来自学生缴纳普遍高于公立学校的学费，美国对私立非营利性大学的管理侧重于企业法人属性（办学灵活）、与政府的关系（纳税、学生资助、认证）、经费筹措的创新（上市）三个方面。具体措施有规定学校的固定资产必须高于债务的昀低比例、办学经费不得两年出现赤字、学生达到毕业标准的昀低比例、毕业生就业的比例、对动用现金的限制等。

3.税收优惠扶持

对非营利性民办高校采取各种税收优惠政策，包括提高捐赠的扣税率、提供由政府担保的银行低息或无息贷款、享受与公办学校同等额税收等。对于营利性民办高校实行短期的部分免税政策，在营业税、企业所得税等税种方面给予一定的税收优惠，实践中可以参照高新技术企业获得国家重点扶持，企业所得税按 15%的税率征收的办法。

4.社会公众监督

利用各种社会组织协助政府对民办高校进行监督，弥补政府监督的不足。借鉴国外经验建立独立的第三方评估机构，对民办高校尤其是非营利高校进行教学质量和办学认可，同时通过民办高校的行业互律组织推动营利性和非营利性民办高校遵守教育教学道德标准和行为规范，更好的履行社会责任。

（二）满足内部利益相关者的需求和权利

1.建立健全民办高校治理

健全的法人组织机构是确保民办高校有序发展的重要条件，营利性和非营利性民办高校均需要设置完善的法人治理机构以确保学校良性运行，制定系统的规章制度以监督和约束民办高校的举办者和教职工。一是非营利民办高校必须设立董事会并详细规定其职权和议事规则，同时明确规定董事会的成员构成，二是建立健全对民办高校财务和资产的审计和监管制度，改变长期以来政府对民办高校财务和教育质量监督不足的现状。

2.满足出资者的“合理回报”

菲利普·阿尔特巴赫（ Philip Altbach）在对美国等国家营利性高等教育机构的发展进行分析后认为，营利性高等教育已成为一个重要的全球现象。《中华人民共和国民办教育促进法》对于“合理回报”的规定已经明确，并有相当的社会认可基础，由此在制定营利非营利分类标准的时候，可借鉴和融合“合理回报”的相关内容，建议将非营利性民办高校区分为非营利性不要求合理回报的民办高校与非营利性要求合理回报二种，并在法人登记、人事管理、财政资助等方面进行区别性管理。

3.明确法人属性

我国现行的税收法律规定，“营利性法人”与“非营利性法人”享有不同的权利，承担不同的义务。鉴于营利性与非营利性民办高校享受政府各项税收优惠政策、扶持资金投入等不同，因此有必要对民办高校法人属性进行重新定位。具体可参考温州市 2011年《关于实施国家民办教育综合改革试点，加快教育改革与发展的若干意见》中按照营利性、非营利性对民办学校进行分类登记管理的办法，非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理，营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理。非全日制的民办学校按照企业法人进行登记管理，确属非营利性的，也可以登记为民办事业单位法人。民办事业单位法人由民政部门登记管理，企业法人由工商部门登记管理。

4.保障教师和员工的权益

对非营利性民办高校进行区别性人事扶持和管理。非营利性不要求合理回报的民办高校注册为事业单位（公益二类，政府提供部分资助，主要通过市场进行资源配置），政府相关部门可以按学校的规模和办学层次配备一定的教师事业编制，不足部分由学校向社会自聘；非营利性要求合理回报的民办高校注册为民办非企业单位，可采用事业单位的模式通过政府人事部门进行人事管理。

5.“以学生为中心”创新办学机制

一是多种类型的人才培养，包括创意应用型、复合应用型和技术服务应用型。二是专业面宽窄结合的专才培养。在保证某专业基本规格基础上，在有一定深度的专业方向进行培养，强化学生的职业适应能力。三是努力创造特色人才成长的培养环境。对于学生，以强补弱，鼓励特长；以功补过，鼓励成长。按照因材施教，分类指导，充分发挥学生个性、特长的原则，培养创意型、复合型和技能型的多元化的应用型人才。

参考文献：

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[2]菲利普.阿特巴赫.比较高等教育：知识、大学与发展.北京：人民教育出版社，2001.

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