完善监督机制，杜绝“任性”的行政执法

蔡仕鹏

【摘要】立法、执法、司法以及守法是我国法治工作的几个关键构成环节，而依法行政与加快法治政府的建设则是法治国家建设的重中之重。在司法体制改革的背景之下，通过明确监督事项、强化检察监督约束行政执法行为，确保行政执法始终有法必依，执法必严，提升行政执法的实效，推进法治国家建设。

【关键词】司法体制改革 行政执法 检察监督 【中图分类号】D926 【文献标识码】A

行政执法是一个国家法治水平最为直观的体现，也是一个国家法治工作之中与广大公民联系最为密切的环节之一。正因如此，对于执法权的行使，更加需要予以重视，其不仅仅涉及到公民的人身、财产权利，也关系到政府的形象尤其是公信力等问题。而近年来，我国频发暴力执法、非法拆迁等问题，暴露出行政执法中的薄弱环节，这成为了依法治国过程中亟待解决的重大课题。

行政执法存在的突出问题

诚然，随着我国依法治国理念的不断深入以及政府执政理念的逐渐转变，我国的行政执法规范性已经得到了显著的提升。但是，目前依然存在一些突出的问题，具体表现在：

第一，滥用职权与玩忽职守问题较为突出。有的地方滥用职权与玩忽职守是行政机关工作人员不作为或者乱作为的典型表现。上述行为如果达到了一定危害程度，需要追究刑事责任。但在实践之中，因为滥用职权以及玩忽职守被追究刑责的只是一小部分，很多问题都是等到媒体报道，舆论发酵之后才开始被追责。

第二，执法自由裁量权过大。从当前来看，我国的行政立法还并不是非常的完善，由于立法技术以及各方利益博弈的原因，现行的相关法律法规对行政机关的约束并不强，行政机关自由裁量权过大，非常容易造成同一事件，不同的执法人员的处罚结果完全不同的结局。在行政执法的过程之中，如果存在上述问题，就必然导致实质上的不公以及公民对行政执法行为的不服。

第三，监督制约机制尚不健全。从目前来看，我国的行政机关也非常重视内部监督机制的建构问题。但是，内部监督机制本身就存在一定的局限性，内部的检察机关的工作重心是对行政执法人员的监管，缺乏对单一事件的监管。同时，“裁判员”与“运动员”一体的格局，本身也就决定了内部监管不可能作为一种独立的监管力量存在，这种先天的不足，导致了内部监管的作用发挥始终受限。而从外部来看，虽然我国的《行政诉讼法》已经明确规定了公民、法人以及其他组织等行政相对人，可以在认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的时候通过提起行政诉讼的方式来维护自身的合法权益。但是在实践中，行政诉讼的胜诉率较低。这主要是因为诉讼成本过高，耗时过长，经常存在行政相对人维护自身权益所需要付出的维权成本远远大于其维权收益的状况。同时，当前我国的普通行政诉讼的时效规定也较为苛刻，普通的行政诉讼时效仅有六个月，如果当事人逾期未提起诉讼，则当事人就丧失了通过诉讼解决问题的权利。另外，我国法律也规定了人民代表大会、政治协商会以及社会监督等方式。但是，从实际效果来看，人民代表大会对行政机关的监督主要是通过重大决策以及立法活动来监督，而难以对具体行政行为进行监督，同时也缺乏明确的监督程序与监督方式。至于政协监督以及社会监督，由于缺乏相应的强制力，无法保证应有的监督效果。

加强行政执法监督的必要性

司法体制改革是当前我国的国家司法机关，在宪法规定的司法体制范畴之内，不断的自我创新、自我完善以及自我发展的过程。司法体制改革，不仅仅是要解决司法体制内部的事情，还需要为我国的法治社会建设提供支撑。根据党的十八届四中全会的相关决定，检察机关不仅仅需要履行其传统的检察监督权，还需要对行政机关的违法行为予以督促或者纠正。检察机关强化在行政执法中的检察监督是有其立法依据的，根据我国的《宪法》以及《人民检察院组织法》的规定，人民检察院是我国的法律监督机关，换而言之，对任何涉及到法律的活动，人民检察院都有权进行检察监督，从民事法律、刑事法律到行政法律活动，都离不开人民检察院的监督。

人民检察院的检察监督不仅仅有法律的依据，具有监督的正当性与合法性，同时人民检察院自身的特性又使得其监督行政执法具备一定的优势，具体体现在：

第一，人民检察院作为司法监督机关的形象已经深入人心，其作为行政执法的外部监督主体能够为广大人民群众所接受。从当前来看，检察院在查处行政机关工作人员的渎职、贪腐等方面已经做了大量的工作，并且与行政机关的内部监督相比较显然更有成效。也正是如此，检察机关作为外部的监督机构能够更容易被行政相对人所接受，同时行政相对人如果有线索也更乐意去人民检察院对行政违法行为进行举报。

第二，人民检察院在进行各项法律活动的监督过程已经积累了非常丰富的经验。人民检察院一直以来是我国的检察监督机关，其本身对行政机关的工作就有一定的监督，尤其是对一些涉及到刑事处罚的行政机关工作人员的监督作用非常显著。在长期的检察监督过程之中，人民检察院已经积累了非常丰富的经验，具备了非常强大的检查监督能力，能够满足当前我国行政执法的监督要求。

行政执法监督机制建构的路径

第一，明确监督事项。人民检察院强化对行政执法的监督，属于检查权的一种扩张，从当前来看，这种扩张是有必要的，但任何公权力的扩张都必须要进行适当的限制。首先，需要明确检察监督的具体事项，根据我国的实际情况，结合当前行政执法之中存在的一些实际问题，可以考虑人民检察院对如下事项予以检察监督：（1）法律、法规以及行政规章的执行状况；（2）行政机关出台的行政规范性文件的合法性审查；（3）行政执法主体以及行政执法人员主体的合法性审查；（4）具体行政行为的合法性与合理性监督；（5）涉及到行政复议以及行政赔偿事项的监督；（6）关于行政执法责任承担以及行政执法投诉相关事项的监督；（7）行政执法程序是否合法的监督；（8）其他根据《宪法》以及《人民检察院组织法》的规定应该予以监督的情形。

第二，明确监督的具体流程与机制。在行政执法行为的检查监督流程与具体的机制建构方面，可以参考借鉴检察机关对民事案件以及行政诉讼案件的检察监督方式：其一是可以依职权启动监督，即人民检察院在日常的工作之中发现存在行政执法违法行为的，应该要主动启动监督程序；其二，根据行政相对人或者利害关系人申请启动监督程序。

第三，持续完善人民检察院的行政执法检查监督方式。当前的要务就是要对相关的法律法规进行相应的调整，虽然党的十八届四中全会已经明确了人民检察院可以对行政执法违法行为进行监督，但相关的法律修改与调整还需要很长的时间。这不仅仅是《宪法》以及《人民检察院组织法》有相关的规定就能够全部解决的，还需要对我国的《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《国家公务员暂行条例》以及各部委制定的规章制度进行统一的调整。如果法律体系内部不统一，则检察监督的推行势必会遇到诸多挫折。

第四，持续改进检查建议。我国当前的检察监督结果一般是以检察建议的方式呈现，但是检察建议对行政机关不具有任何的强制力。如果检察建议的督促作用不够，则检察监督也势必无法达到预期的效果。因此，有必要对检查建议的回复期限、逾期不回复的后果等进行明确的规定。除此之外，还应该建立起有效的追责机制，除了对已经达到刑事处罚标准的相关责任人追究刑事责任之外，对于达不到刑事处罚标准的责任人，还应该赋予检察机关通过检察建议的方式督促行政机关对其进行免职、降职以及其他行政处分的权力。

（作者为浙江警察学院副教授）

【参考文献】

①王春业、杨开江：《行政检察监督视角下检察院组织法的修改》，《中共天津市委党校学报》，2014年第6期。

②高杭：《教育行政执法协同性：模式、问题与推进路径——基于当前改革实践的案例研究》，《华东师范大学学报（教育科学版）》，2016年第3期。

责编/王坤娜 孙垚（见习）

美编/杨玲玲