克拉玛依国营牧场发展探究

迪力夏提·玉苏普阿吉

（新疆克拉玛依市人大常委会，新疆克拉玛依834000）



克拉玛依国营牧场发展探究

迪力夏提·玉苏普阿吉

（新疆克拉玛依市人大常委会，新疆克拉玛依834000）

摘要：克拉玛依国营牧场作为历史发展的产物，在油田开发和城市建设过程中发挥着重要的保障作用。但随着社会主义市场经济的深入发展，国营牧场的对市经济场不适应问题越来越突出，可持续发展前景不明朗。深入分析其中的问题，走出发展困境，不仅有利于国营牧场发展，也有利于克拉玛依市社会经济可持续发展。从而立足克拉玛依市国营牧场的实际情况，提出一些具有针对性的对策和建议。

关键词：克拉玛依；国营牧场；可持续发展

欢迎按以下方式引用：迪力夏提·玉苏普阿吉.克拉玛依国营牧场发展探究［J］.克拉玛依学刊，2016（3）27-32.

克拉玛依国营牧场作为历史发展的产物，在油田开发和城市建设困难时期，作为当时城市和油田鲜肉“流动的冷库”，为油田矿区和城市职工群众的肉食供应、平抑物价、社会稳定等方面起到了非常重要的保障作用。进入社会主义市场经济时期，由于组成成分、发展基础等因素，造成了国营牧场经济发展的不平衡，其部分作用逐渐被市场所取代，出现了经济效益低、发展缓慢的被动局面，出现了管理体制、运行机制、分配机制已与克拉玛依城市发展目标和新农村建设的要求不相适应，其所引发的一系列问题和矛盾越来越突出，已经影响了克拉玛依新农村建设的平衡发展。对国营牧场发展问题进行系统和深入研究，对克拉玛依经济社会融合发展具有更加广泛的经济作用、重要的生态功能和深远的政治意义。

一、克拉玛依国营牧场发展的历史进程

（一）油田管理体制时期（1956－1958年）

1955年10月29日，位于新疆准噶尔盆地西北缘的黑油山1号井喷出高产油气流，标志着新中国第一个大油田——克拉玛依油田的发现和诞生。当时的生活物资和后勤保障，一方面靠自力更生，最重要的是受到了来自全国的无私支援。

1956年9月，在特殊的政治和历史背景下，为支持石油工业、解决新疆石油战线职工后勤保障问题，当时由新疆维吾尔自治区（以下简称自治区）和伊犁哈萨克自治州委出面协调，由周边地区负责（主要是塔城托里），额敏县同意在现有托里县境内的加依尔山划给克拉玛依新疆石油管理局部分春夏秋冬草场，组建了克拉玛依矿区食品牧场，性质属国有经济，承担管理新疆石油管理局各二级厂处大约30多群牲畜。历史资料表明：1956－1972年，托里、额敏两县先后在加依尔山为克拉玛依市食品牧场划拨了约84万亩四季草场，主要是解决油田一线职工生活保障。

（二）地方管理体制时期（1958年至今）

1958年，克拉玛依市成立，城市功能逐步完善，克拉玛依矿区食品牧场划转为市商业局食品公司牧场（商办牧场）。虽然在60年代初曾由夏牧场的主人——额敏县和托里县人民政府给克拉玛依划过草场界线，也发过文件，但由于种种原因，如文件丢失、牲畜头数增多、管理和牧放人员的变换等等，逐渐出现互占互挤、越界放牧直至发生纠纷等现象。1984年后，克拉玛依国营牧场面积缩小约20万亩左右。

1984年8月，为了妥善解决牧场纠纷，塔城地区行署“纠办”在自治区“纠办”协调下，本着尊重历史、维护协议，照顾现实和有利于团结、有利于生产、有利于管理的原则，经过现场察看、拜访牧工、查阅档案材料，对某些难以澄清的界线统一了认识，使久拖未决的草场纠纷得到了解决。

1985年，根据自治区人民政府新政字〔1985〕8号文件和克拉玛依市人民政府新克政发〔1985〕78号文件精神，原克拉玛依市商业牧场转为克拉玛依市国营牧场，移交克拉玛依市农林牧业局管理，国营牧场职能开始发生变化。

1987年，自治区畜牧厅下发牧草字〔1987〕3号文件，关于发放《新疆维吾尔自治区草原使用证》的通知，按照文件精神，1989年8月19日，克拉玛依市农林牧业局前往塔城地区畜牧处，额敏县、托里县等单位，请求解决加依尔山草场的使用证书问题，但没有达成一致。

2003年7月，自治区对加依尔山近80万亩草场进行了草场情况调查及资料收集工作，自治区草原总站并于当年绘制了草场图，确认草场面积为74.4万亩。

2008年8月31日，克拉玛依市国营牧场整体移交至克拉玛依区农林水牧局管理，对外仍保留“克拉玛依市国营牧场”的牌子，原科级级别保持不变。

二、克拉玛依国营牧场发展存在的问题

（一）体制改革滞后，经营机制不活

由于隶属关系多次变动、多头管理、经营方向不明，没有从根本上解决管理体制深层次的问题，牧场领导层既是生产经营者又是社政管理者，分散了精力、降低了工作效率，严重制约了牧场发展。牧场负担重，虽然国有牧场职工已纳入社会保障范围，但社会保障种类少、水平低，根本无法解决职工的养老和医疗保障问题。退休职工多，按照克拉玛依地区工资水平，退休工资占到牧场收入的很大比例，更加重了牧场负担。国有资产投资主体缺位，产权不清晰，责权利不明确。牧场成立时，注册资金80万元，账面无实收资本、无固定资产，不增加职工负担，企业就无法正常运转，维持正常运转就得增加管理费，别无资金来源渠道，形成不良循环；职工群众收入低于当地农牧民，生活水平下降，干群关系紧张；政府投入较少，没有发展的资金，企业只能勉强维持运转；大部分国营牧场的子女没有技能，不能就地招工，没有就业门路，没有耕地草场承包，生活无着落，成了社会不稳定的重要因素。

形成这些问题的主要原因：一是管理体制不顺，政企不分是制约牧场发展的主要因素。二是机制不活。国有牧场虽然进行过改革，因观念和认识上的局限，没有农村改革那样彻底，职工生产经营积极性没能调动起来，牧场的生产力没有充分发挥。三是产权不明晰、责权利不清，制约了牧场内部改革的进一步深化。牧场的发展与领导工资不挂钩，牧场领导风险意识和责任感不强、牧场草原使用证没有落实，牧场土地、设备等资产得不到有效保护、优质资产大量流失。

（二）经济结构和经营方式落后

国营牧场经营单一，产业主要集中在草原牧业，生产经营方式为铁畜承包制。农畜产品结构中主要以自繁品种羊为主，优质、专用、特色品种少，效益不高；经营比较粗放，生产手段落后，仍然是四季游牧，逐水草而居，靠天养畜，劳动生产率低；没有形成区域化、专业化的饲养规模，与集约化、规模化、专业化的现代生产经营方式差距较大。产品仍然是季节性很强的活畜、原料销售，农畜产品加工业滞后，集体主要收入来源是牧民上交的管理费。

（三）基础设施不到位，投资渠道不畅

在社会主义新农村建设中，牧场与当地政府的目标和责任是一致的，但相应的惠农政策差异很大。如牧区阵地建设、道路交通、人畜饮水、供电、广播通讯、抗震安居工程等均是空白，没有纳入当地社会发展的总体规划中；在项目投资渠道上牧场无法同乡镇一样得到国家和克拉玛依市区政府的有关支持，基础建设投资严重不足。政府在历史上投入建设的17座窖式蓄水池及配备的17台太阳能蓄电池由于年限已长，几乎无法使用，水电基本无法保证，更谈不上什么文化生活。牧场现有冬窝子19座、草棚羊圈20座、水槽子27座，由于年久失修，普遍出现顶棚横梁断裂，牧民居住房屋因水泥横梁结构不适合后山气候，也已开始出现裂缝，普遍存在安全问题；放牧条件较为恶劣，基础设施老化，抵御自然灾害能力差。

（四）队伍建设滞后，职工和牧民素质较低

国营牧场党组织阵地长期缺失，党员发展工作停滞。牧场目前仅有3名退休党员，不具备成立党支部的条件，对干部队伍建设和企业政治思想建设造成一定的制约。企业干部除退休因素外，没有形成交流。主要因素一方面是企业自身没有这方面的专业人才；另一方面是外面的干部或专业人员进不来，目前使用的主要干部也是多方面做工作、从政府辅助单位配备的。企业干部承受的工作压力大，工作环境艰苦，政治待遇、工资福利相对较低，牧场领导是拿企业工资，工资待遇相差很大，同工不同酬，企业干部心理不平衡，工作积极性不高，创新和开拓意识差。国营牧场牧民一直过着半游牧生活，受平日生活环境所限，受教育水平较周边乡、场明显偏低，牧民的创新意识、创业意识和发展意识与农区村民相比还有较大差距。

（五）生态环境问题突出，草场分布不均衡

毁草开荒、过度放牧，重使用、轻管理以及利用不合理，违背了草地生态的自然规律，使牧场大片的丰美草原因载畜量过大，变成了碱斑累累、鼠虫危害的退化草地，产草量和载畜量降低，草原面积减少。据2006年4月统计数据，国营牧场仅受草地鼠害危害面积达15万亩（夏季草场10万亩、春秋草场5万亩），主要害鼠为天山黄鼠，平均每公顷有效洞口数316个。害鼠种群数量的上升对草场造成了极大的危害，它不仅与牲畜争夺优良牧草，降低了草地载畜量，经常打洞找穴，挖掘草根，破坏了草皮，造成了水土流失，草地寸草不生，给畜牧业生产的可持续发展和农牧民群众的生产、生活造成了严重威胁；同时，天山黄鼠还可以传播疾病，直接威胁人类的健康和牲畜安全。从草原分布情况看，草场分布不均衡，如阿西里草场利用率低，胡诸尔太草场超载严重，由于没有资金，草场建设比较滞后，导致饲草料严重短缺，每年购买饲草料占用牧场大量资金，至使职工各类保障资金无法按时入账，给牧场生产生活造成很大压力，牧场没有充足资金和空间发展畜牧业。

三、国营牧场的发展思考

（一）深化牧场体制改革，实现向市场经济体制的转变

“改造提升传统畜牧业、开拓创新现代畜牧业”，［1］这是我们实现牧场可持续发展的基本思路。落实这一思路，我们需要深化体制改革，因为体制改革滞后是国营牧场经营机制不活的主要瓶颈。体制改革就要改变国营牧场长期单一经营的格局，改变企业内部僵化的经营机制，全面推进经营机制的转换，需要政府进一步简政放权，引导企业向市场化方向发展，结合牧场实际，克服等靠要思想，锐意改革，完善改革措施。

一是在保留国营牧场企业身份不变的基础上（涉及境外草场的权属争议、职工稳定等多种敏感性问题，建议仍保留“克拉玛依市国营牧场”的牌子），完善企业法人治理结构，逐步建立“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，组建现代畜牧业有限责任公司，实行公司化管理和经营。以效益最大化为中心，逐步理顺管理资源的配置，实现由传统的“投入型”畜牧业转变为市场条件下的“投资型”畜牧业；完善内部管理制度，引进优秀人才，将管理人员调整为三部分，分别管理大农业综合开发区育肥基地生产、草原原生态牲畜生产管理、农民合作社市场开发及旅游产业。

二是建设畜牧业专业合作组织。畜牧业专业合作组织是在家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助型经济组织，发展农业专业合作社符合现代农业的发展规律，可以化解职工增加收入难的问题、改变农场凝聚力低的问题、解决加快农业现代化问题，改善国有牧场体制改革带来的对家庭农场管理，服务缺位问题，缓解“人地矛盾”问题，破解农产品竞争力低的问题。当今单打独斗已经很难参与激烈的市场竞争，更难以在激烈的市场竞争中获胜。连锁经营、专业化合作、产业化组织等模式已经成为市场竞争的主流模式。相对于农民，国有牧场的职工对专业合作社的组织方式更易于接受，因此，要向职工群众宣传专业合作社发展的必然性、必要性。向职工群众讲清楚专业合作社的职能作用、产生机制、运行方式，以便形成有利于专业合作社加快发展的氛围，调动职工群众发展专业合作社的积极性、主动性。

三是利用自治区公益林管护和草原生态保护奖励机制试点政策，按照精简、效能、统一的原则，减少供养人员，压缩非生产性建设和行政经费支出，逐步引导牧区职工及子女向林草资源管护、农业旅游转移就业，提高工资性收入。

四是大力推进地方国有农牧场财务预决算制度改革，实行生产经营性与非生产经营性支出分类核算，规范各项支出，控制管理费用增长；全面推进牲畜机械化转场，降低抵御各种自然灾害的风险，支持牲畜全年舍饲圈养，对天然草场实行禁牧、轮牧、休牧制度，维护草原生态安全，促进畜牧业可持续发展。

（二）调整畜牧业发展产业结构，加快国营牧场生产经营方式的改革

一是根据国家和自治区关于建立草原生态保护补助奖励机制的要求，积极推行草原禁牧和草原平衡工作，坚持以“退”为主，以资源优化配置为目标，减少国有经济成分，对国有牲畜本着“集中压缩、完善功能、办少办精”的原则，保留一定种畜和生产母畜，建立核心群。充分发挥国营牧场自身优势，收购当地公畜，把精力和重点放在大农业生产基地集中育肥，则既可促进当地经济的发展，又不至于资源外流，并且产业间互相带动，促进畜牧业整体向前发展。

二是加快发展牧区特色产业。市场供求格局决定生产经营方式，天然草场作为大自然的氧吧，有独特的资源优势。结合国营牧场的远期发展、近期建设的可实施性及保护草原生态环境等诸多方面的要求，坚持规划顺应自然规律与主动改造相结合，对草场进行封育和禁牧。以草定畜，划区轮牧，保护草场，保护生态，使草场有休养生息的机会；积极探索农民合作组织形式，充分利用其独特迷人之景色、夏季凉爽宜人之自然优势、广阔的草场、宁静无污染的环境、无公害的牛羊肉、民族特色的文化等，因地制宜地发展草原休闲旅游、生态旅游和文化风情旅游等新兴产业，开辟一系列原生态旅游市场、休闲度假市场和草原文化风情旅游市场。

三是加强区域与龙头企业合作。依托克拉玛依农业综合开发区和绿城、中太等龙头企业，注重协调可持续发展原则，优势互补，良性互动，按照高起点、高标准、高质量、高科技、高效益的要求，以肉牛、肉羊产业为重点，发展种畜生产带动产业发展为核心，以规模场建设发展牛羊产业为导向，以牛羊集约化、规模化、标准化养殖生产为目的，建立现代规模化的牛、肉羊育肥养殖基地以及实现产、供、销一体化的配套设施，科学规划、科学开发、科学管理，完善育肥牛养殖生产区、饲草料贮存与加工区、肉羊繁育生产区、肉羊育肥养殖生产区、饲草料种植区、有机肥加工与无害化处理区、活畜交易市场、牛羊屠宰厂、办公生活服务区、商业服务区；全面推行规模化生产和畜禽标准化饲养管理，建设无公害绿色畜禽产品基地、优质饲草料基地，培养名牌产品，促进企业升级，走发展生态、高效、现代化牧业的新路子。国营牧场养殖育肥基地的建设发展是推进克拉玛依市肉牛肉羊种畜生产，肉牛肉羊产业规范化发展，牛羊肉、牛奶等畜产品质量控制监管体系规范化运作的基地，集中优势资源和技术服务与科学管理经验发展“高效、优质、安全、生态”的现代畜牧业。

四是合理划区轮牧、围栏放牧，稳步推进“退耕还林还草”工程，实施牧区基本建设、综合技术推广、动植物重大疫病预警与控制、农畜产品质量安全体系建设、生态工程、良种繁育体系建设等项目，建设高产、优质、安全的原生态畜牧基地。做到以草定畜、草畜平衡，防止草场退化，维护草场生态环境，促进草原畜牧业的可持续发展，保障牧业安全、生态安全和土地安全。在农业综合开发区按照无公害、绿色标准建设优质饲草料种植基地；引进高产、优质饲草料种子和科学种植技术，增加产量高、营养丰富的饲用玉米等饲料作物面积，扩大苜蓿等优质饲草种植面积，增加玉米或牧草间套种面积，为畜牧业发展提供充足饲草料。

五是积极推行企业标准体系建设，HACCP体系认证①等质量管理体系认证工作，大力发展畜产品加工业，建设畜产品标准化生产示范区。引进和开发先进的肉品加工新技术，生产加工适合于市场销售的肉类分割分级预冷保鲜产品和适合于外销的高档牛羊部位肉、分割冷冻制品，提高肉品附加值；加快对产地环境、投入品、生产过程和产后加工、包装、运输、销售、卫生检疫实施全程标准化管理；树立品牌意识，走品牌畜牧业发展之路，对畜产品生产实行“统一品种、统一生产管理、统一产品品牌、统一包装标识”的管理模式，生产绿色、环保、无污染、安全的畜产品。通过建立严格的标准规范，保证畜产品质量安全，提高产品档次和市场竞争力，加大宣传、推介力度，不断提升市场占有率和产品知名度，实现生产、加工、销售有机结合的良性循环。

（三）理顺投资渠道，加强国营牧场基础设施建设

加快国营牧场畜牧业发展的现代化进程就必须将国营牧场纳入全市新农村建设统一规划，围绕现代畜牧业开拓创新、传统畜牧业改造提升两大方向，加强国营牧场基础设施建设。

一是结合禁牧、休牧和人工种草场等各项工作的开展，增加饲草料的产量，保证牲畜的饲料供应，完善现有圈舍为主，重点扶持建设标准化塑棚暖圈，推广春羔改冬羔生产；加快牧区青贮窖、池的建设，大力支持牲畜圈养、机械转场，从而增强抗灾保畜能力，有效解决牧区牲畜“冬瘦春死”的难题，把国营牧场建设成全市重要的原生态养殖、优质畜产品生产、储备的畜牧专业企业。

二是以农业开发区500亩饲草料基地为平台，突出抓好以水利、标准厂房、人工饲草饲料基地为中心的现代化牧场基础设施建设，通过规模化、现代化的养殖，使养殖业产值规模增长，加快草原畜牧业向现代畜牧业的转化和提升。

三是增加公共财产对牧场社会保障的投入，逐步建立与城市配套的社会保障制度，完善灾民救助、特困户补助、就学、就业、医疗和教育补助等社会救助体系。

（四）加强党组织建设，着力提高牧民素质

一是党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，国营牧场要把党支部的建设作为重中之重来抓，上级党组织和政府部门要帮助国营牧场在支部建设上下大力气，配强、配齐支部班子，大力推进国营牧场党组织建设进程，其中尽快择优发展党员是当务之急。

二是牧民是畜牧业的主体，只有提高了牧民的素质才能使科学与畜牧业有效地融汇为一体，从而提高畜牧业的综合水平，这就要求加大对牧区教育的投入，建立层次分明、结构合理的劳动者培训体系，培养畜牧业技术的高素质人才。要坚持“实际、实用”的原则把国营牧场员工的培训作为推进可持续发展的基础性工作来抓。按照干什么学什么、缺什么补什么的要求，开展针对性强、通俗易懂的实用技术培训。

（五）依法治牧，合理利用和恢复天然草场

可持续发展的第一位任务是发展，既要满足当代牧民的基本需求，还要为子孙后代着想。天然草场作为一种自然资源，是人类宝贵财富，也是草原畜牧业赖以生存的发展基础。在当前以及今后相当长的历史时期内，国营牧场要把经济发展与草原资源协调起来、把当前发展与长远发展结合起来，发展生态畜牧业。生态畜牧业就是按照生态学原理来规划、组织和进行畜牧业生产，是全面规划、相互协调的整体畜牧业，重点是要落实《草原法》《草原平衡条例》《禁牧、休牧制度》等法律法规。政府畜牧管理部门要加强对超载过牧及农区牲畜进入草原放牧的管理，同时突出抓好草原围栏、牧区水利、牲畜棚圈、饲草料加工、草原防火物资储备库等基础设施建设。

在遏制草原生态环境恶化过程中，鼠害的管理不容忽视，对于鼠害严重区域采用生物剂灭鼠，主要使用高效、低毒、无二次中毒、不污染环境的新型生物灭鼠剂，（C型或D型肉毒素）拌毒饵。同时，加大已垦草原退耕还草力度，对有利于改善生态环境、水土流失严重、有沙化趋势的小拐、中拐、红山嘴农牧交错带和对生态有重大影响的已垦草原，要启动天然草原退耕还草工作，通过围栏和改良草场，恢复草原植被，达到可持续发展的目的。

注释：

①HACCP体系是Hazard Analysis Critical Control Point的英文缩写，表示危害分析的临界控制点。HACCP体系是国际上共同认可和接受的食品安全保证体系，主要是对食品中微生物、化学和物理危害进行安全控制。

参考文献：

［1］哈尔肯·哈布德克里木.新疆畜牧业如何从传统模式向现代化转型发展［N］.新疆日报，2013-09-12（A11）.

中图分类号：F127

文献标识码：A

DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.03.06

收稿日期：2016-01-06

作者简介：迪力夏提·玉苏普阿吉，克拉玛依市人大常委会民族宗教侨务工作委员会主任、经济学硕士，研究方向：城市民族工作。