对浙江省水资源费征收采用预付费模式的思考

郑昊安，杜利霞，童 橄

(1.兰溪市节约用水办公室，浙江 兰溪 321100；(2.兰溪市水利水电勘测设计所，浙江 兰溪 321100)



对浙江省水资源费征收采用预付费模式的思考

郑昊安1，杜利霞2，童 橄2

(1.兰溪市节约用水办公室，浙江 兰溪 321100；(2.兰溪市水利水电勘测设计所，浙江 兰溪 321100)

通过建立预付费管理模式的概念模型，推演了预付费管理在浙江省水资源有偿使用、水费收缴等过程中的应用，分析了预付费的推广途径及面临的问题，探讨了预付费模式对落实“三条红线”，提升水行政主管部门工作效率，水资源管理政策落地，探索水权交易方面的重要意义。结果表明，预付费模式可以有效解决计划用水、定额管理中缺少量化依据的困境，是浙江省落实最严格水资源管理制度的重要途径。

最严格水资源管理； “三条红线”；预付费模式

1 问题的提出

根据2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)文件(下称一号文件)精神，浙江省委、省人民政府相继发布了《关于加快水利改革发展的实施意见》(浙政发〔2011〕30号)、《浙江省人民政府关于实行最严格水资源管理制度全面推进节水型社会建设的意见》(浙政发〔2012〕107号)，并由浙江省水利厅、省经信委、省机关事务局等单位根据一号文件中的目标、任务、要求做了针对性的部署。力求通过节水型社会创建、水资源监控能力建设等一系列措施的实施，使最严格水资源管理在浙江省落到实处[1-3]。

最严格水资源管理的基本框架是由水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污这“三条红线”构成[4]。浙江省节水型社会创建已经具备一定基础，第一批节水型社会建设已进入验收阶段，但距离“最严格”尚有一段距离：例如在落实水资源开发利用控制“红线”方面普遍存在“以需定供”、许可水量代替计划用水量的现象，且定额陈旧，指导意义不足；在落实用水效率控制“红线”方面，确定地区用水指标时缺乏样本，确定过程人为“估算”痕迹明显；而在落实限制纳污控制“红线”方面，浙江省水功能区按目标水质评价达标率仅为50%左右，令人堪忧[5]。

因此，充分发挥水行政主管部门握有水资源费征收权力的优势，采用经济杠杆手段，加强用水过程分析和用水效率评价，解决计划用水、定额管理缺少量化依据的困境是目前落实最严格水资源管理制度过程中亟待解决的关键问题。笔者认为，将预付费模式应用于浙江省水资源管理中，特别是应用于水资源费预缴、预收水费等与水资源有偿使用息息相关的环节是能够有效解决制度落实中遇到关键问题的一条重要途径。

2 研究背景

预付费模式在我国目前主要应用于通信、电力、天然气使用等方面，在同是资源范畴的水资源管理上的应用相对较少，尤其在水资源有偿使用方面鲜有应用。目前该模式主要用于北方部分偏远灌区用水管理、收费及部分城市管网内用水户收费管理等[6-8]，并取得了一定成效。目前，预付费的技术手段较为成熟，利用智能计量表、智能IC卡等计量、识别设备，记录和传输相关数据，通过预付费方式购买某种有价资源的使用权[9-11]，依靠“一户一表”、远程监控计量设备等基础设施建设易在浙江省进行大范围推广。目前，浙江省正在大力开展水资源监控能力建设，但在水资源管理过程中，特别是水资源有偿使用和管网内用水户的水费征收等方面，均尚未采用预付费模式。无论是自备水取用水户、供水企业等水资源利用主体还是城镇居民等管网内取用水户，均沿用“先用水，后交费”的传统模式，无论从管理理念上还是技术水平上都比较落后。

2.1 预付水费案例

地处我国西北干旱区的省会城市乌鲁木齐，多年平均水资源量10.83×108m3，常住人口266.91万，用水户近80万户。乌鲁木齐市水业集团通过与持IC卡用水户签订用水合同，在全市249家银行网点及连锁超市实现了水费预存、跨区域缴费等功能，并已开通网上查询、网上缴费多种辅助功能。同时，乌鲁木齐市实现“一户一表”安装到户的仅为12万户，占比15%，有近80%用水户采用“总表结算”模式，用水户与物业公司进行水费结算，用户家中插卡式水表是用水户相对于物业公司的“一户一表”[12]。

从上述案例可知，乌鲁木齐人均水资源量仅为405.75 m3/人，远小于浙江省人均水资源占有量最少的舟山地区，在实现“一户一表”的前提下，取水户无论是直接与供水企业签订合同，还是由物业公司代为缴费，均通过预付费模式购买成品水，并形成了“用户—供水企业”、“用户—物业公司—供水企业”2类成品水消费市场的雏形。

2.2 预付费管理概念模型

基于乌鲁木齐市等北方城市的实践[13-16]，将水费预付与水资源费预缴相结合，建立了适用于浙江省水资源管理的概念模型。根据各要素在预付费管理模式中的作用和功能，将预付费管理概念模型分为管理决策层、感知层、用户层3个层面。其中，管理决策层由各政府职能部门组成，依据国家法令、法规、政策、制度等对地区水资源的开发利用进行监管、分析、决策，通过合理分配用水指标，落实水资源有偿使用制度；感知层由各种计量表计、用水监控平台及参与预付费收费的代理机构组成，获得用水户用水需求并销售用水指标、成品水；用户层包括自备用水户、制水企业、供水企业、管网覆盖区域内的个体、集体用水户:自备用水户包含规模以上重点取用水大户，是水资源有偿使用的主要消费者之一，其除了直接向感知层提交用水需求外，还向公共供水企业预付购买少量成品水；制水、供水企业无论是面向工业、农业、还是城镇居民生活，均对水资源特别是优质水资源的保障有着很高的要求；模型中单一用水户可直接向供水企业提交预付购买成品水，也可向集体用水户或代理机构进行购买。概念模型具体形式见图1。

图1 预付费管理模式概念模型图

如图1所示，概念模型中存在大、小2种循环。大循环发生在层间，用户层基于自身用水需求的预测将用水量需求提交给感知层，感知层将汇总后的用户需求反馈给管理决策层，管理决策层根据用户需求，通过分析、评价向感知层配置用水量指标，从而实现水资源有偿使用上的预付、预缴。小循环发生在用户层内，制水、供水企业与管网覆盖区域内个体、集体用户通过预付水费方式进行成品水交易，并对部分自备水用水户提供少量成品水；集体用水户又可以通过代理、物业收缴等方式对所辖的个体用水户进行预付费管理，进行成品水的二级交易。

在大循环中，水资源呈现“水资源费预缴—计划用水量”的二元循环，体现水资源有偿使用，水行政主管部门可根据不同类型用水户在不同时间节点的用水过程对其未来某一阶段水量做出精确估计，从而做到计划用水、定额管理。在小循环中，呈现“水费预付—成品水使用”的二元循环，直接反应水量、水费的经济关系，由用水户，对自身用水情况进行预估，直接决定未来某一阶段的用水量。

因此，无论是大循环还是小循环，用水户需要根据自身实际情况对未来一段时间的用水量进行预估，并通过预付费模式预购水资源使用指标或购买成品水量；而作为水行政主管部可以依据不同用水户对用水需求的预估，合理配置水资源，对于用水效率提升有极大帮助，并可以更为有效地落实阶梯水价、累进加价等限制性政策，从而加快推进最严格水资源管理制度的落实。

3 在浙江省采用预付费模式可行性分析

3.1 实施预付费模式的政策依据及现实基础

《中华人民共和国水法》第七条中明确规定：国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外；国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。第八条中明确规定：国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。《浙江省水资源征收管理办法》第十二条规定：取水由县(含市、区，下同)水行政主管部门负责审批的，其水资源费由审批的水行政主管部门负责征收；取水由设区的市(简称市，下同)水行政主管部门负责审批的，其水资源费由市水行政主管部门负责征收，也可以委托取水口所在地的县水行政主管部门代为征收。因此，水行政主管部门采取预付费管理模式与现行水资源管理有关法律并不矛盾，并可作为有效手段进一步完善节水型社会的建设。同时，《浙江省水资源征收管理办法》第十一条还明确规定：取水者必须在取水口安装符合国家规定的取水计量设施，并确保计量设施的正常运行。随着浙江省水资源监控能力建设程度越来越高，对自备取水户实施取水计量、实时监控范围已延伸至年取水量5×104m3以上的取用水户，省水资源监控平台正日益完善，已建立含网络平台、手机移动客户端APP等多渠道的在线监控体系，虽然管网覆盖区域城镇居民用水、建筑业、服务业用水等方面的监控尚存在盲区，但是“一户一表”比例正逐年增加，这些条件对于实施预付费管理模式，在技术上具备了一定基础。

3.2 实施预付费模式的推广途径及存在问题

预付费模式在宏观上反应的是水资源费的预缴与计划用水量的核定，在微观上表现为水费的预缴与成品水量的使用。因此，在其推广上也应当有所侧重，对于部分工业相对发达的县市区如嘉兴市，可优先对取用水大户推广实施水资源费预缴模式；对与部分服务业、第三产业发达的县市区如义乌市，可优先推广实施水费预缴模式；对于有条件的县市，也可采取2种模式并行的推广模式，逐步实现预付费模式在全省推开。

同时，对于预付费模式在水资源管理上的应用尚处于探索阶段，相对于北方部分城市仅在水费收缴方式上采用了预付费的现状，依靠现有政策法律保障政策落地是推广预付费管理模式过程中首先需要解决的问题。另外，随着政策落地带来的硬件设施改造方面的技术、资金上的问题也会随之而来，这些都是现阶段尚可以预见并需要解决的实际问题。

4 在浙江省采用预付费模式的意义

4.1 预付费模式对落实“三条红线”的重要意义

通过概念模型推演可知，预付费模式的核心作用是掌握用水户的需求。通过对不同用水对象在不同时期预付费情况的统计分析，可以有效掌握用户需求，获得供水管网覆盖区内居民生活、工业、第三产业等用水户的基础数据，便于各级水行政主管部门做好跨年度的用水计划核定，解决“三条红线”中最为关键的计划用水、定额管理问题，同时可以掌握污染排放的源头水量，与环保部门开展的“刷卡排污”工作相耦合，从而落实“三条红线”，实现水资源管理的严格化、精细化和系统化。

4.2 预付费模式对提升水行政效率的重要意义

预付费模式可以转变浙江省水资源费缴纳过程中“先使用，后交费”的传统格局，节约水量确认、上门收费、转送票据等方面的成本，变被动为主动；预付费模式将收费对象拓展至公共管网内不同用户，可以解决多年以来无法准确掌握管网内生产、服务行业用水情况的问题；同时，针对部分自备水用户，预付费模式可以有效提高其对水资源使用的关注程度；使计量表计维护责任不再局限于由水行政主管部门、表计安装单位承担；提高了取水异常点位处理速度。因此，采用预付费模式可以有效提高浙江省水行政主管部门在水资源管理方面的工作效率。

4.3 预付费模式对严格监管措施、拓展水权交易的重要意义

预付费模式可以充分发挥经济杠杆的作用，给阶梯水价、累进加价等限制性政策的落实提供量化依据，强化水行政主管部门对水资源开发利用的监管。同时，虽然浙江省“东阳—义乌”模式开了政府间水资源使用权交易先河[17]，但尚未建立完善的交易规则及顺畅的实现机制，无法真正实现水资源商品化交易及市场化管理[17-19]。预付费模式的实施可以允许部分取用水户优先掌握水资源的有偿使用权，对于实现水资源商品化交易、市场化买卖提供了有利契机，为建立水权交易平台提供有力支持。

5 结论及讨论

(1)通过分析总结预付费模式在我国一些城市水费征收管理上的实践，基于水费预付建立了“水资源费预缴+水费预付”的理概念模型，并对预付费管理模式在浙江省水资源管理方面的应用做了推演，表明预付费模式在实现水资源严格化、精细化、动态化管理方面具有一定的指导意义。

(2)在浙江省水资源监控体系日益完善的背景下，由水行政主管部门在主导预付费模式的落实和推广与现行政策、法律并无矛盾；其推广落实也具备一定社会经济基础；但是，预付费模式正真落地尚有政策、法律、技术、资金等许多问题需要解决。

(3)预付费模式在浙江省实现最严格水资源管理、落实“三条红线”、提高水行政主管部门工作效率、探索水权交易等方面都具有现实意义。通过预付费管理模式，可以有效掌握用水户的用水需求，解决计划用水、定额管理中缺少量化依据的核心问题，对于提高全社会用水效率有非常好的推动作用。

(4)目前，虽然有部分地区水资源开发利用有了预付费管理模式，但尚处在探索阶段，没有现成的样本可以依照。需要政府科学规划、合理决策，加强政策引导，完善体制建设，只有进一步明确预付费管理模式的各项指标，才能将预付费模式在水资源管理中的效用发挥到最大。

[1]中共中央国务院.中发〔2011〕1号中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[S].北京：中共中央国务院，2010.

[2]浙江省委、浙江省人民政府.浙政发〔2011〕30号浙江省委浙江省人民政府关于加快水利改革发展的实施意见[S].杭州：浙江省委省政府，2011.

[3]浙江省人民政府.浙政发〔2012〕107号浙江省人民政府关于实行最严格水资源管理制度全面推进节水型社会建设的意见[S].杭州：浙江省人民政府，2012.

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(责任编辑 郎忘忧)

Thinking of Using Prepaid Model in Water Resources Fee Levy in Zhejiang Province

ZHENG Hao-an1，DU Li-xia2，TONG Gan2

(1. Water Conservation Office of Lanxi, Lanxi 321100, Zhejiang, China; 2. Lanxi Survey and Design Institute of Water Conservancy and Hydropower, Lanxi 321100, Zhejiang, China)

By building a conceptual model of prepaid management mode, this paper deduced the application of prepaid management in the process of water paid use and water fee collection in Zhejiang province. It analyzed the promotion ways and problems, discussed its significance for implementing the “Three red lines" Policy, enhancing the work efficiency of water administrative departments, promoting water management policies to fall to the ground, and exploring the water rights trading. The results showed that the prepaid model can effectively solve the plight of lacking quantitative basis in water planning and quota management. It is an important way to implement the most stringent water resources management system in Zhejiang Province.

the most stringent water resource management;“three red lines”;prepaid mode

2015-11-01

郑昊安(1988-)，男，助理工程师，硕士，主要从事兰溪市水资源管理工作。Email：al0201@126.com

TV213.4

A

1008-701X(2016)01-0017-03

10.13641/j.cnki.33-1162/tv.2016.01.004