市场主导、利益共享：城市更新的深圳实践

刘征+肖军飞

【摘要】深圳市“市场主导、政府引导”的城市更新模式在发挥市场作用、创新存量土地二次开发利用、解决土地历史遗留问题等方面发挥了重要作用。在肯定其成就的同时，也需对在实践环节中暴露出的问题予以高度重视，并作出相应的政策优化。

【关键字】深圳 城市更新 制度 【中图分类号】D922 【文献标识码】A

城市更新起源于欧洲，兴盛于上世纪60-70年代的美国，其主旨是将城市中不适应现代化城市社会生活的地区进行有计划的改造。到上世纪末，随着全球化、信息化、智能化水平的不断提升，可持续发展、创新以及对社会公平的追求成为衡量城市综合竞争力的重要指标，因此对生活方式以及环境不断改进的美好追求赋予了城市更新更多的人文情怀。西方城市更新发展规律表明，城市更新的自身形态与城市化、工业化、信息化水平的提升高度相关。

改革开放后，我国城市建设得到飞速发展，城市规模不断扩大，城市空间形态由于公共基础设施的完善发生了前所未有的改变。但高速城市化背景下，也面临着城市土地资源紧缺、城市空间利用效率低下、土地增值收益分配不公以及土地制度与城市化节奏不相协调等阶段性问题。因此，盛行于欧美日等国的城市更新理念和实践在我国日渐受到重视。其中，深圳市借鉴国外先进经验形成的城市更新模式，在取得成功的同时，也面临一些制度困境，需要深刻总结并优化政策。

深圳城市更新的基本情况

2009年，为应对快速城市化引发的土地历史遗留问题，特别是土地名义所有和实际占有的问题，深圳市以广东省“三旧”改造为契机，在借鉴其他国家和地区城市更新经验的基础上，大力推进“市场主导、政府引导”的城市更新模式。深圳的城市更新充分调动了集体组织和开发企业等各类主体的积极性，真正发挥了市场力量在城市更新项目中的作用，改变了“先腾退土地、政府收储、再由政府招拍挂”的习惯做法，在提升城市基础设施和公共服务设施水平、创新存量土地二次开发利用、解决土地历史遗留问题等方面发挥了重要作用。

深圳城市更新政策出台的背景包括两方面：一是土地历史遗留问题由来已久。深圳先后于1992年和2004年完成土地统征（转），实现了市域土地全盘国有化。尽管原农村集体土地通过土地统征（转）完成了向国有土地的转变，但仍旧问题重重。二是深圳特区三十余年的高速发展，将城市土地资源消耗殆尽。2010年，深圳新出让各类用地370公顷，城市更新项目出让用地416公顷，存量用地首次超过新增建设用地，深圳土地利用迎来历史性“拐点”。因此，深圳土地资源紧缺的客观限制，决定了必须将土地二次开发利用作为重点。

深圳城市更新政策体系分为四个层次，自下而上分别为技术标准层、操作指引层、管理层和法规层。其中，技术标准层主要提供城市更新的公共利益保障标准；操作指引层主要明确城市更新规划的技术规定，提供城市更新项目的标准化流程；管理机制主要明确政府审批流程以及政府在城市更新中的权责边界；法规层就城市更新的内容、种类、操作细则、利益分享机制等核心问题进行详尽规定。

目前，深圳市纳入城市更新计划的项目共407项，涉及拆除用地面积约35.55平方公里。其中，2014年深圳市城市更新项目供应房地产用地256万平方米，占房地产用地供应总量的35%。深圳市政府在城市更新中的职责包括三个方面：一是定规划，统筹引导城市更新。二是定政策，规范推进城市更新。三是做好统筹监管。城市更新遵循自愿、公平、平等原则，协调城市更新中不同主体的利益关系。遵循自愿原则，将各主体的更新意愿作为申报更新计划的必要条件。通过城市更新单元规划明确政府的预期收益，通过土地协议出让调动开发企业参与城市更新的积极性。拆迁、补偿等问题，本着遵循市场机制的原则，由开发主体与原权利主体平等协商解决，避免了因政府直接介入而引发各种矛盾和摩擦。在具体项目中发挥市场机制作用，充分利用市场资源。

深圳城市更新的制度困境

在深圳城市更新取得巨大成就的同时，必须对其实践环节中暴露出的问题予以高度重视。近年来，深圳城市更新呈现放缓趋势。总体上，滞缓深圳城市更新步伐的主要原因涉及两个方面：一是城市更新制度设计本身；二是城市更新的政策执行。具体而言，集中表现为以下三点。

第一，政府角色定位的“二律背反”。“政府引导、市场运作”是深圳城市更新的指导思想。深圳市政府在城市更新中有着较为准确的角色定位，即通过制定城市更新的政策框架释放相应的价格信号，以此激发市场力量参与旧城改造的博弈。这一制度设计包含两个基本假设：一是市场能够有效地进行资源配置；二是短期内不会出现“市场失灵”。然而，由于高昂交易成本的存在（土地权属不清、历史遗留问题、利益分享机制复杂），以市场为动力机制的城市更新没有呈现理论上的高效，甚至出现了局部范围的“市场失灵”。

第二，旧住宅区城市更新动力不足。出于稳定社会秩序的需要，深圳市政府在旧住宅区城市更新的制度安排上相对谨慎。2012年1月，《深圳市城市更新办法实施细则》明确提出：“以旧住宅区为主的城市更新单元，应当由区政府组织开展现状调研、城市更新单元拟订、意愿征集、可行性分析等工作，由区城市更新职能部门申报。”按照这一实施细则的相关规定，旧住宅区城市更新由区政府主导推进，通过公开方式选择开发主体实施改造，不允许开发主体擅自进入小区征集改造意愿，进行计划申报。这一政策的出台意味着旧住宅区城市更新重新纳入到政府主导的轨道。

第三，城市更新主管部门职权重叠。深圳市规划国土委下属的城市更新办公室具体负责全市城市更新工作。同时，规划国土委的派出机构管理局在辖区内履行城市更新管理相关职责，但在城市更新项目具体审查中，区旧改办仍肩负着重要的审查职责。仅就职权划分而言，市规划国土部门的派出机构（管理局）和区旧改办在职责上存在交叉重叠。另外，城市更新项目所有的事项几乎都需要辖区街道办一级审批或者备案，但各区做法不一，缺乏详细规定和统一标准，审批项目耗时费力，企业负担沉重。

关于深圳城市更新制度优化的政策建议

第一，深圳市政府角色的再定位。深圳市政府不仅是城市更新名义上的主导者，同时也是事实上的参与者。首先，城市更新的制度框架由政府制定，作为制度供给者，深圳市政府提供了一个围绕土地增值收益分享的利益结构。本质上，城市更新是一项基于市场的利益分配政策工具。城市更新单元规划明确了政府的预期收益。按照城市更新单元规划，城市更新单位应提供不少于15%和3000平方米的用地用于基础设施和公共服务设施建设。住宅类城市更新项目按照不低于住宅总规模5%-20%的比例配建保障性住房。其次，市场无法解决的问题恰是政府的职责所在。在具备清晰、明确、既定的预期收益和法律约束的前提下，政府主动参与城市更新，本质上有别于“既当裁判员、又当运动员”式的越俎代庖，其主要目的是为了弥补市场动力的不足，解决城市更新中单凭市场力量无法解决的问题。

第二，不断完善城市更新制度体系和配套政策。城市更新工作的特殊性在于牵一发而动全身，不仅涉及到复杂的利益博弈和利益分配难题，还涉及到城市功能的改进和城市发展水平的提升。因此，城市更新的政策制定受到多种要素的制约和限制，应在借鉴国内外先进经验的基础上，结合深圳的实际情况与存在问题，合理制定并逐步补充完善相关的配套政策，建立健全城市更新制度体系，协调城市更新制度和配套制度的相互关系，形成推动城市更新工作的合力，为城市更新的顺利实施提供有力保障。

第三，推进城市更新立法工作。“拆不动、赔不起、玩不转”是大部分城市更新项目面临的“老三样”问题。造成这一局面的重要原因在于，目前城市更新的制度细则不够明晰，导致各方利益纷争加剧。无论是原村民、开发商，还是其他利益相关者，都需要更为明晰的制度规则保障各自利益，提高城市更新的实施效率。有鉴于此，应尽快加强城市更新立法工作，保障城市更新市场化中的公平正义，保障城市更新各利益主体的合法权益，坚持市场化、法治化道路。

（作者单位分别为：哈尔滨工业大学深圳研究生院；西南政法大学政治与公共管理学院）

【参考文献】

①[美]保罗·诺克斯、[美]琳达·迈克卡西著，顾朝林、汤培源等译：《城市化》，北京：科学出版社，2010年。

②罗罡辉：《深圳合法外土地的管理政策变迁研究》，深圳：海天出版社，2014年。

责编/杨鹏峰 美编/宋扬 王梦雅（见习）