"中国式"养老模式的研究与探索

• 北京养老行业协会会长 李建国

"中国式"养老模式的研究与探索

• 北京养老行业协会会长 李建国

一、对"中国式"养老模式的研究和认知

为积极应对人口老龄化，国家层面提出了：政府主导、社会参与、全民关怀的方针和六个“老有”的工作目标，并且提出了：以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充的发展思路。各地政府相应出台政策予以贯彻落实，形成了集中养老和分散养老的发展态势，进而逐步树立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的发展理念。经过多年实践，这一理念普遍得到全国各地认同，取得了明显成效。

（一）如何理解"中国式"养老模式

“中国式”养老模式，是立足中国国情，以适应老年人认同的养老方式，满足各种养老需求为目标的社会型养老模式。其运作机理是充分发挥党和政府的主导作用（包括领导、指导、服务），最大限度地发挥社会成员（各类组织）的主体作用，形成主导与主体之间的双边活动，从而促进主体内部之间的多边活动（社会化、产业化），形成政府主导、政策扶持、社会主体、市场繁荣、全民养老、孝行天下的发展机制。整个过程体现按自然规律、社会规律、经济规律办事，贯穿全面依法治国方略。

（二）"中国式"养老模式的基本框架由三种不同养老形式构成

1. 居家养老。居家养老服务是指以家庭为基础，在政府主导下，以城乡社区为依托，以社会保障制度为支撑，由政府提供基本公共服务，企业、社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务，满足居住在家的老年人社会化服务需求的养老服务形式。

2. 社区养老。社区养老是为高龄、独居、生活不能自理以及需临终护理服务的老年人在家难以养老，需要依托社区养老平台提供的专业化服务实现养老的一种方式。社区养老除承担日间照料和全托照料的老年人的服务，还要发挥对居家养老的指导和辐射功能，将老年人需求及时与社会服务组织对接，解决养老问题。建立依法行政与依法自治互动式社区养老，从市、区、街（乡镇）、社区（居、村）两级政府、三级管理、社区自治的管理格局分析，在基层社会管理中实际存在街乡镇行政型社区和居、村自治型社区两种形态。行政型社区依法行政与自治型社区依法自治的互动机制成为社区养老的优势和特色。在街乡镇层面建立社区养老平台，可承担部分政府转移出的管理职能又能发挥一定规模的服务功能。通过街乡镇社区养老平台，将广大居村社区的托老所、照料中心、邻里互助中心及老年人协会等涉老服务组织，统筹布局形成互为补充、各具特色的服务体系，为做实社区养老奠定坚实基础。

3. 机构养老。机构养老是为老年人提供集中养老的一种养老形式。通过专业化的服务使老年人获得相对稳定的养老方式。

4. 三类养老形式有机结合，构成“中国式”养老模式。养老以居家为基础，社区为依托，机构为补充，这是由老年人养老需求意向决定的。居家养老和社区养老是绝大多数老年人的首要选择，它将居家和社会化服务有机结合，使老年人既能继续留在熟悉的环境中，又能得到广泛的社会服务，适应老年人的归属感和认同感。机构养老通过集中管理，能够使老年人得到专业化的照顾和医疗护理服务；同时，养老机构通过输出专业技术和专业人员，为居家养老和社区养老提供支持。三类养老形式缺一不可、各有侧重、互为依托、资源共享、协调发展的有机结合，充分体现出“中国式”养老模式的社会型本质特征。

（三）关于养老问题的需求导向定理

坚持以需求为核心的思想方法，因需设项、因项设政原则。为创造有利于老年人健康长寿的物质、精神、人文环境提供保障。

1. 养老形式需求的阶段性结构比例模型。阶段性结构比例模型，在制定规划中尤为重要，直接影响到资源配置的合理性，具体描述为通过调研，根据老年人对居家、社区、机构养老需求的不同比例，按照不同地域、政治、经济、社会发展水平，以及历史人文和社会心理特征等因素确定阶段性结构比例模型。

2. 养老服务需求的普遍性特征。

通常情况下，认为心理资本包含多个构成要素，如外向性、开放性、情绪稳定性、责任感、控制点以及自尊等，其中乐观、韧性、自信、希望是心理资本的四个主要维度。

（1）宏观上分析。从物质、精神、人文层面上看，一是应建立健全包括养老保险、医疗保险、社会救助和社会福利制度在内的养老保障体系，保障老年人基本生存需要，并逐步提高老年人的生活、生命质量。二是国家、社会、家庭关爱老年人身心健康，最大限度发挥社会组织主体作用，整合社会心理健康专业人员资源，开展老年人精神关怀工作。三是营造尊老、养老、爱老、助老、孝老的社会氛围，推崇“年轻人当孝星、老年人当福星、高龄老人争当寿星”的良好风尚，形成更加有利于老年人健康长寿的物质、精神和人文环境。从居家养老、社区养老、机构养老的选择来看，一是以家庭为基础，以城乡社区为依托，大力发展老年人生活照料和家政服务、医疗卫生和护理服务、精神慰藉和紧急救援服务、文化娱乐和体育健身服务，实现绝大多数的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老。二是加强养老照料中心、社区托老所、老年活动场站等养老服务设施的规划建设，为社区养老和居家养老提供支持。三是充分发挥机构养老补充作用，为老年人及其家庭提供专业化的生活照护支持。

（2）微观上分析。参考美国著名心理学家马斯洛把人的需要划分为五个层次，即生理需要、安全需要、归属与爱的需要、自尊的需要和自我实现的需要。结合我国实际，制定养老政策应从老年人生存和发展需求的实际出发，统筹兼顾，方法上要建立X、Y、Z三轴构成的立体空间，即由X轴代表60岁及以上老年人不同年龄阶段生理、心理特征所决定的不同需求，Y轴代表老年人24小时生活起居规律所决定的不同时段需求，Z轴代表不同地域、政治、经济、地理、人文及社会心理承受能力等客观因素。三维坐标构成的空间为制定统筹兼顾的老龄政策提供了依据。

二、"中国式"养老模式在北京地区的实践分析

（一）确立“9064”阶段性结构比例模型

北京市于1990年常住老年人口达10%以上，进入老龄化社会。为应对人口老龄化逐步确立了“9064”阶段性结构比例模型（即到2020年，90%的老年人居家养老、6%的老年人在社区养老、4%的老年人集中养老）。这一结构比例模型充分体现出居家、社区、机构三者养老形式的有机结合、统筹发展。其中，90%的居家养老发挥着基础效能作用，6%的社区养老发挥着动态效能作用，4%的机构养老发挥着集中效能作用。

（二）采取两个策略、三个方面整体推进的工作思路

策略一：“抓两头，带中间”。先抓机构养老，再抓居家养老，带动社区养老。策略二：夯实中间，调整两头，把居家养老做大，将社区养老做实，机构养老适度发展。

第一方面，从1990年至2015年，工作重点抓4%机构养老，养老资源主要投向社会福利机构，一批市属区属养老机构、街道乡镇敬老院、光荣院等公办养老服务机构逐步建设起来，随着社会化产业化进程，大批公办民营、民办公助、民办民营等养老机构迅速发展，“十二五”末，养老机构近500家，总床位数12万余张，百名老年人拥有3.8张床，服务4%老年人的机构养老形成一定规模。

第二方面，从2008年至2015年按照因需设项、因项设政的原则，针对居家养老需求出台11项老年人优待办法、《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》（简称“九养”政策），提出“政府主导、部门协作、社会参与、个人自愿”的工作思路，坚持“以人为本、城乡一体、统筹兼顾、属地管理”的原则，构建北京市城乡一体化的社会化居家养老服务体系。实施养老券、托老所、老年餐桌以及孝星评选等10项为老服务政策，服务项目分六大类110项。在这一时期通过抓机构、居家养老这两头，带动社区养老设施、服务项目、服务组织的发展。

发挥社区养老服务平台的动态效能。从2014年160个照料中心的建设床位万余张的实际分析，有效缓解了机构养老的床位压力，满足了老年人就近社区养老的需求。在医养结合方面，采取三种推进思路：一是将养老机构与周边医疗部门结合。二是规范养老机构内部医疗设施（医务室）或引进医疗单位解决医保问题。三是引导医疗机构开发利用闲置资源与社会合作建设养老机构。以上三种途径在社区养老照料中心建设过程中均有体现，形成发展态势。使社区养老辐射居家养老服务，提高居村养老能力成为可能。

“9064”养老模式体现出普遍性和可复制性，体现出以居家为基础、社区为依托、机构为补充的“中国式”养老模式的特点和地方性特色。实现居家、社区、机构三类养老形式缺一不可、各有侧重、相为依托、资源共享、协调发展。

（三）出台保障居家、社区、机构以及养老服务发展的政策法规

1.出台加快推进养老服务业发展的意见。2013年10月，北京市政府出台《关于加快推进养老服务业发展的意见》，明确了政府在养老服务业发展中的主导作用，充分发挥社会力量发展养老服务业的主体作用和市场对资源配置的决定性作用。扶持社会力量举办养老服务业，扶持居家和社区养老服务发展、引导社会资本建设养老机构、推进医养结合、培育养老服务社会组织、培养专业养老服务人员。培育养老服务产业发展的具体措施，加大养老服务业投融资力度、建设养老服务产业园区、支持养老服务重点领域发展、推进养老服务科技创新。

2.制发《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》的通知，全面推进公办养老机构改制试点工作。促进首都养老服务机构社会化、产业化发展。

3.发挥行业协会和社会组织作用。一是制定政府向养老服务社会组织购买服务的政策。二是培养养老服务行业协会、老龄产业协会等一批北京特色品牌养老服务社会组织，开展养老服务行业标准制定、服务质量评估、服务行为监督及专业职称评定等事务，发挥其在行业自律、监督评估、沟通协调、中介服务、规避风险等方面的作用。三是支持公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供等，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。四是加强基层老年协会建设。支持基层群众性自治组织开展居家养老互助服务。

4.通过立法制定居家养老服务条例。北京市人大制定通过的《北京市居家养老服务条例》，于2015年5月1日实施，成为做大做强居家养老推动养老服务业持续发展的保障。《条例》立法是积极应对人口老龄化的一项重要举措，力求在居家养老服务方面创新社会治理方式，力求探索出在政府主导下的社会合作型的居家养老服务模式。《条例》关乎每个家庭的切身利益，对于经济社会健康发展，改善民生，维护老年人的合法权益意义重大。

三、建立养老工作六大体系，不断完善"中国式"养老模式

（一）建设养老理论体系

建设养老理论体系，认真贯彻落实党和政府关于加强老龄工作的指导思想和工作方针，以科学的发展观和方法论指导老龄理论工作的开展，不断丰富老龄事业的理论内涵，扩大外延，调整逻辑关系，逐渐形成体系。从战略高度分析人口老龄化形势的严峻性，认识做好老龄工作的重要性和紧迫性，把握人口老龄化发展的规律和特点，积极开展应对人口老龄化战略研究，理论联系实际形成系统解决老龄问题的理论、理念和方法。为老龄工作的顶层设计、制度完善、法律法规制定，提供依据，奠定基础。

（二）建设养老保障体系

建设养老保障体系，完善基本养老保险和基本医疗保险制度，加大老年社会救助力度，逐步提高城市“三无”、农村五保和城乡残疾老年人的救助水平。健全计划生育家庭老年父母奖励扶助制度。积极引导社会慈善力量实施安老助养慈善服务项目。实施长期护理保险制度、老年人意外伤害保险制度、失能老年人护理津贴制度。完善老年人优待办法，提高优待服务水平。

（三）建设养老服务体系

建设养老服务体系，深化养老服务事业体制和机制改革，实施《居家养老服务条例》，出台居家养老服务工作意见，制订家政入户服务、老年餐饮服务、日间托老服务、精神关怀服务等行业服务标准，提高居家养老的服务水平和质量。在社区养老方面，建立街道、乡镇级的养老照料中心，发挥辐射居家养老，调解机构养老作用。加强政策扶持和资金引导，建立养老服务绩效考核、检查评估、准入退出机制，加强对养老服务商的监管力度，促进居家养老服务业健康发展。开发利用整合农村社区服务中心和敬老院管理服务资源，加强农村服务薄弱地区的服务支撑体系建设。提高政府对社会办养老机构的补助标准，充分调动社会资本投入养老事业，培育专业养老护理员队伍。不断提高养老服务业的社会化、产业化、法制化程度。

（四）建设养老科技体系

建设养老科技体系，完善人口基础信息数据库、社区信息系统管理平台和民政公共服务信息化建设项目，建设老年人口信息登记和管理服务平台。建立养老事业发展监测指标体系和数据库，建立养老事业发展决策分析系统，为制定老龄政策和开展养老工作提供有力的信息化支撑。坚持科技应用和创新发展，大力发展老龄产业，引进、开发适合于老年人使用的新产品，提高老年服务用品科技含量和养老服务科技水平，促进老年人共享科技进步和经济发展成果。

（五）建设养老文化体系

建设养老文化体系，加强文化软实力建设，引导养老文化理念研究和创新，丰富养老文化时代内涵，发挥文化的导向激励功能，营造尊老、养老、爱老、助老、孝老的社会氛围。倡导尊老：传承中国尊老敬老传统美德，使之成为全社会的行为规范。落实养老：从伦理上和法律上，落实养老责任，维护老年人合法权益。培育爱老：培育爱老之情，使爱成为家庭、社会、行业做好养老服务的情感基础。科学助老：从老年人不畏老、不服老、学到老、活到老的心理特征和进取精神出发，鼓励、帮助老年人力所能及、老有所为地实现自我养老的心理诉求。充分体现人生价值，使老年人老有所乐、增强生命活力、促进健康长寿。弘扬孝老：加强孝道文化教育，实施孝星表彰，将传统文化和现代文明相结合。用养老文化引领首都老龄事业创新发展，将养老文化和文化养老相结合，办好老年大学，针对老年人的多元文化需求，开展丰富多彩的文化活动。充分体现老龄工作的价值取向和文化内涵，将政府的养老政策和老年人的理解参与相互融合，形成相对一致的价值取向。

（六）建设养老工作体系

建设养老工作体系，完善市、区、街（乡镇）、社区（居村）工作体系。目前，市、区两级设老龄委及其办公室，职能部门是民政局，街（乡镇）设民政科和老龄工作机构，居、村设老年协会或老工委。在进一步完善现有机构的职能优化，提高工作效率的基础上，市级强化领导决策职能，区级强化领导指导职能，街（乡镇）强化管理服务职能，居村强化自治养老职能。建立市、区、街（乡镇）、社区（居村）四级管理服务中心。大力推进养老社会化、产业化、法制化进程。

以上六大工作体系建设，成为开展老龄工作推动养老服务业发展的系统建设工程，有助于在夯实基础、加强规划、有效实施的理论和实践创新过程中，进一步认知“中国式”养老模式，不断丰富这一社会型养老模式的内涵，扩大外延，形成科学的逻辑关系。对“中国式”养老模式的研究与探索，有助于从事居家、社区、机构养老领域的广大工作者，进一步明确自身事业所处的地位和作用，适应社会发展趋势和进程，积极创新工作思路，明确发展方向，推动事业发展，提高工作的效率，保障工作的效果，增加工作的效益，体现工作的效用。