析印度尼西亚解释和运用《联合国海洋法公约》的合法性与缺失

李洁宇

摘要：印度尼西亚对《联合国海洋法公约》的解释和运用主要体现在国内海域制度和海洋环境保护方面的立法、海事管理、海域划界中。印度尼西亚为推动《联合国海洋法公约》制定了群岛国家制度，争取到了其主张的群岛国家的权利，在海域划界中坚持原则性和灵活性的统一，捍卫了对马六甲海峡的权利，这些都是行使和履行《联合国海洋法公约》权利和义务的表现。印度尼西亚专属经济区立法关于环境污染防治惩罚和批准海洋科学研究项目等方面的规定明显违反《联合国海洋法公约》，在群岛水域内指定海上航道也不符合法定程序，这些都是其解释和运用《联合国海洋法公约》的不合法之处。

关键词：印度尼西亚；《联合国海洋法公约》；群岛水域；专属经济区；马六甲海峡

中图分类号：D993.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2016）06-0131-006

印尼不仅是沿海国家，更具有意义的是，它是群岛国家。印尼不遗余力地使第三次联合国海洋法会议接受了其提倡的群岛国家定义及群岛基线方式，这是印尼捍卫陆地领土和海洋权利诉求的起点和支撑。保持群岛的完整性和捍卫群岛国家的权利是印尼争取国家利益最大化的保障。本文将分析印尼对于《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的特殊贡献，评价印尼解释和运用《公约》的得与失，探寻印尼解释和运用《公约》的特征与可借鉴之处。

一、印尼海域制度和海洋环境保护方面的立法对《公约》的解释和运用

印尼对《公约》的出台作出了积极贡献，它的国内立法对《公约》的解释和运用有值得称道之处，也有明显有失偏颇的地方。

（一）国内立法中倡议的“群岛国家”和“群岛基线”被《公约》吸纳

《公约》第四章“群岛国家”是印度尼西亚和菲律宾长期推动的结果。至《公约》1982年出台，印尼关于“群岛国家”的利益诉求已付诸了20多年的努力。

第一次海洋法会议上，印尼传达了自己的理念，群岛是一个镶嵌着岛屿的水体，而不是处在水中的岛屿。连接这些岛屿和位于其周围的水域和岛屿本身共同构成群岛，群岛是单一整体。[1]这一概念没有被接受。在1960年3—4月的第二次联合国海洋法会议上，印尼反对3海里的领海宽度，坚持主张用直线基线方式确定印尼的群岛基线及12海里领海宽度。[2]第三次联合国海洋法会议接受了印尼关于群岛是水域和陆地统一体的建议，《公约》第46条款反映了印尼的群岛概念，而且兼顾了群岛国家的安全关切及政治利益和其他国家的航行权利。

（二）环境立法特点表现为可操作性强，责任界定明确，但对违规行为的规定超出了《公约》赋予的权限

《公约》高度重视保护和维持海洋环境，其视为缔约国的义务，印尼根据本国国情，完善环境立法，使其带有较强的可操作性，但是，其环境立法存有僭越《公约》赋予缔约国权限的情况。《公约》只是笼统规定，缔约国应制定法律法规和采取其他措施防治各种渠道的海洋环境污染。印尼立法指出，在专属经济区从事各种类型的行为时，行为体应该预防、控制和对海洋环境污染进行纠偏。

印尼立法指出，在其专属经济区蓄意破坏或污染海洋环境的行为体，应根据其海洋环境保护法律法规被施以威胁。[3]此处未指明具体的威胁所为何意。《公约》第230条规定，对于外国船只在领海以外所犯违反关于防治海洋环境污染的国内法律法规或可适用的国际规则和标准，仅可处以罚款。[4] “领海以外”明显包括专属经济区在内。如果威胁对在其专属经济区内从事这种违规行为的行为体处以罚款之外的刑罚例如监禁或拒绝回应相关船旗国迅速释放的要求，明显有悖于《公约》的规定。

（三）关于无害通过权的规定体现了时代性与兼容性

无害通过是所有国家不管是内陆国还是沿海国在某个领海均可享有的权利，这项权利在1958、1962和1982年的国际海洋法文件中均得到认同。印尼关于无害通过权的立法经历了变迁，跟上了国际海洋法的变化，也兼顾了普遍适用的相关国际法规则。

1962年印尼通过《外国船舶在印度尼西亚水域内无害通过的政府条例》对外国船舶在印度尼西亚群岛水域的无害通过进行规范和管理。《条例》规定，除非事先通知印尼海军，否则政府船舶和军舰以及潜水艇在水面上航行将被认为是有害的，应被立即驱逐，还对捕鱼船和科考船的通过作了规定。[5]

2002年，印尼通过《外国船舶在印度尼西亚水域行使其无害通过权时的权利和义务的政府条例》，对《公约》第19条进行了补充，将破坏自然资源、水下管道、导航设施的行为列为有害通过行为，保留了对于捕鱼船和科考船的规定，去除了对军舰和政府船舶的专门性规定。

1982年之前国际海洋法文件并没有特别规定军舰的无害通过权利，所以当时各国对这一权利的行使施加了各种规范性的规定。《公约》明确规定无害通过权利同样适用于军舰、用于非商业性用途的政府船舶，印尼立法也随之进行了相应调整，并对《公约》严重污染海洋环境的非无害通过行为进行了细化，同时兼顾了国际船舶避碰规则。

（四）关于专属经济区管辖权的立法较为强势，权限范围超出了《公约》规定的权力清单

印尼于1983年颁布了由总统签署的专属经济区5号法令，并对其作出公开解释。该法对《公约》的原则性语言进行了细致化处理，但因较为强势在某些方面偏离了《公约》的规定。

印尼立法指出，未经印尼共和国政府许可在其专属经济区内修建或使用任何人工岛屿、设施和结构的行为均为非法。[3]而《公约》的实际规定是，缔约国在专属经济区对于用于勘探、开发、管理、养护海床和底土及上覆水域自然资源或用于勘探和开发专属经济区其他经济活动的设施和结构具有管辖权。[6]

印尼政府发表公告，在其专属经济区内开展的海洋科学研究项目应有利于增进印尼本国的福祉，如果在接到海洋科学研究项目申请的四个月内，印尼政府并没有申明拒绝这个项目，或要求得到关于项目的其他信息，或申请开展项目的外国人或国际组织关于之前的项目尚有尚未履行的责任，则视为6个月后印尼自动批准这个项目。《公约》则规定，如果意欲在某专属经济区或大陆架开展的某项海洋科学研究项目有利于增进人类的海洋科学知识或增进整个人类的福祉，则沿海国应该毫不耽搁地批准这个项目，并且在国内立法程序中为这种批准提供便利。印尼修改了《公约》毫不犹豫批准海洋科学研究项目的规定，生硬地加上6个月的前置时间条件，更默认印尼政府在此期间可以基于任何理由拒绝批准项目，可见其在批准专属经济区海洋科学研究项目方面强调主观利益而忽略了《公约》的硬性规定，以致偏离了《公约》的正常运行轨道。

二、印尼在海洋划界谈判事务方面对

《公约》的解释和运用

印尼和16个国家协定均采用了谈判的方式。另外还有6个尚未完全解决的海域划界争端：和马来西亚未解决关于安巴拉特海的争端，和马来西亚及新加坡未解决马六甲海峡的划界争端，未批准和澳大利亚的《珀斯条约》，和东帝汶、帕劳均未展开划界谈判，和菲律宾未解决大陆架划界争端。[7]印尼在划界问题中适用《公约》特色鲜明，具体分析如下。

（一）坚持用谈判方式解决划界问题

《公约》规定，如果发生领海重叠争端，相关国家应该首先用协定方式解决争端，若不能达成协定，除非出于历史原因或其他特殊情境，则用中间线方式解决争端。关于专属经济区和大陆架划界问题，《公约》未明示任何方式，只是规定相关国家用能产生公平结果的建立在国际法规则基础之上的协定来解决争端。关于重叠海域划界问题，《公约》显示了极强的结果导向，谈判是通向协定的具体路径，缔约国之间的重叠海域划界问题由他们直接通过谈判加以解决。谈判是利益交换和智慧博弈的结果，是原则性和灵活性的综合体现。

印尼坚持用谈判方式解决和相关国家的重叠海域划界问题。东帝汶获得独立后，曾向联合国发表外交照会抗议印尼1996年提交的领海基线声明，清楚地阐明反对哪一个具体位置的基线及反对原因。印尼和东帝汶存在悬而未决的领土争端，海域划界争端无从解决。印尼曾在利提干和锡铂丹岛的归属问题上输掉了官司[8]，较少倾向于诉诸于国际司法程序解决海域划界争端，从其实际表现看，印尼更倾向于和东帝汶用谈判方式解决划界争端。

（二）在谈判中坚守国家利益的底线

《公约》谈判历时9年，在无法达成一致的问题上出台了见仁见智的条款，即无法适用同一标准的条款，缔约国可以对这些条款进行不同理解。例如，如前所述，关于专属经济区和大陆架划界的问题，《公约》没有给出标准答案，历史性权利的介入增加了专属经济区和大陆架划界的难度。群岛制度是《公约》新确立的制度，群岛国家和其邻国的利益如何兼容，也是划界中必然考虑的因素。

群岛基线是《公约》规定的群岛国家权利的起点，其初衷在于维护群岛国家政治上的统一性。1971年和1972年印度尼西亚和澳大利亚关于大陆架划界谈判中，印尼提出了群岛基线，以此作为测量大陆架的起点，得到澳大利亚的认可，而当时距离《公约》颁布还有近10年时间，印尼为坚守国家利益付出的努力有目共睹。

（三）坚持灵活性，分解复杂问题使其简单化

根据《公约》规定，沿海国领海以外依其陆地领土的自然延伸，直到大陆边外缘的海底区域的海床及底土构成大陆架，如果从领海基线起到大陆边的外缘不足200海里，则延伸至200海里。

1997年印尼和澳大利亚签署了一揽子解决划界问题的《帕斯条约》，规定了三条划界线。一条将1971年和1972年的大陆架划界线延伸至印度洋的公海，即认可澳大利亚大陆架延伸至帝汶海槽的主张；一条是在上述海域长达70公里的专属经济区划界线，和1981年双方确定的临时渔业执法线一致；一条是印尼爪哇岛和澳大利亚圣诞岛之间同步划分专属经济区和大陆架的分界线，因该争议海域深度不适于油气开发，澳大利亚于是放弃爪哇海槽是双方大陆架分界线的立场。[9]

第一条划界线认可了澳大利亚坚持的外大陆架外部边界主张，使澳大利亚获得了面积广袤的外大陆架。第二条边界线划分了重叠的专属经济区，两条边界线并不同一。第三条边界线是专属经济区和大陆架的合二为一。可见，印尼在和澳大利亚的谈判中发挥了灵活性，一事一议，具体问题具体分析。

（四）运用相对收益思维，和谈判对手达成双赢结果

第四章“群岛国家”的条款是群岛国家争取的结果。印尼在第一次和第二次海洋法会议上均提出了把群岛作为一个单一整体界定群岛国家领土的原则及群岛基线方式，未得到满意回应，第三次海洋法会议终遂其愿。印尼基本没有签署《公约》之前关于海洋问题的国际条约。[10]《公约》第47条规定，如果群岛水域位于群岛国家直接毗邻国家的两个部分之间，则根据这个国家和群岛国家的既存协定，这个国家传统上在该群岛水域内享有的捕鱼权利和其他的合法利益应该继续维持并得到尊重。印尼和马来西亚是直接相邻的国家，他们商定在《公约》颁布之前就群岛国家地位问题和历史性权利问题达成协议。1982年，他们签署《关于群岛国法律制度和马来西亚在位于东、西马来西亚之间的印度尼西亚领海、群岛水域以及印度尼西亚领海、群岛水域和领土上空的权利的条约》，马来西亚承认印尼的作为群岛国家拥有对其主张的群岛水域的主权，印尼则承认马来西亚在其群岛水域的捕鱼权利，包括不得暂停的军事活动在内的航行权利和飞越权利，维护和检修电缆和管道的权利，实施搜救的合法权利，以及和印度尼西亚联合进行海洋科学研究活动的权利。[11]

三、印尼在海事方面对《公约》的解释和运用

印尼是群岛国家，也是用于国际航行海峡的沿岸国家，印尼对于群岛水域的主权应被置于国际航行海峡制度之下。印尼在解释和运用《公约》时既有合法捍卫海峡沿岸国家主权和管辖权的一面，也有超越《公约》赋予权限的一面。关于印尼在海事管辖方面对于《公约》的遵守和违反，具体分析如下。

（一）非法悬停群岛海道通过权

《公约》第47条规定，群岛国家可连接群岛最外缘岛屿或干礁最向外突出的点划定群岛基线，被群岛基线封闭起来的水域是群岛水域，群岛国家对之拥有主权。第52条规定，所有国家的船舶在某个群岛水域内享有无害通过权，群岛国家可为保护国家安全所需要悬停这种权利，但这种悬停需正式公布后才发挥效力。与此形成鲜明对比的是群岛通过权利，群岛水域中的无害通过权利相当于沿海国家领海中的无害通过权利，可以基于维护安全的理由被悬停。而如果群岛国家行使了划定群岛海道的权利，则其他国家应对群岛海道保持适当顾及，在这种情况下，作为回报，群岛国家不能悬停群岛海道通过权。很明显，这是《公约》在群岛国家对群岛水域主权和其他国家航行权利二者之间作出的平衡。

1988年，印尼封锁了巽他海峡（sunda）和龙目海峡。[12]这两个海峡位于印尼的群岛水域。当时印尼还没有指定群岛海道，其他国家应该通过正常用于航行的海上航道行使群岛海道通过权。《公约》规定群岛海道通过权，旨在防止群岛国家以位于群岛水域内的国际航行海峡是其领土为由对其进行封锁的可能性。印尼封锁这两个海峡等于悬停群岛海道通过权，明显违反了《公约》缔约国的义务。

（二）非法悬停用于国际航行海峡内的过境通行权

《公约》规定了用于国际航行的连接公海或专属经济区一部分和公海或专属经济区另一部分之间的海峡内的过境通行权。海峡过境通行权和群岛海道通过权是对保持处于公海或专属经济区一部分和公海或专属经济区另一部分之间的国际航行海峡开放性的双重保险。《公约》第三部分“用于国际航行的海峡”规定，海峡沿岸国的主权和管辖权的行使受本部分和其他国际法规则的限制。第37条规定，过境通行权适用于在公海或专属经济区一部分和公海或专属经济区另一部分之间的用于国际航行的海峡。第44条规定，过境通行权不应予以悬停。[6]

美国海军对巽他（sunda）海峡的使用日益增多，是美国在菲律宾苏比克湾的海军基地和印尼迪戈加西亚军事和通讯设备之间的直接通道，也是北太平洋国家通往东非、西非或者绕道好望角到欧洲航线上的航道之一。印尼群岛水域内的马六甲海峡，巽他海峡，龙目海峡，翁拜（Ombai）海峡和帝汶（Timor）海峡连接公海的一部分和专属经济区的一部分，又是著名国际水道，适用于过境通行权。印尼在封锁巽他海峡和龙目海峡之后，借口《公约》尚未生效逃避国际社会的谴责，声称这是印尼在行使自己的主权权利。

（三）群岛海上航道的设置违反《公约》法定程序

在指定群岛海道或指定分道通航制度实施之前，群岛国家应向专门国际组织提交建议有待于后者批准，后者只批准和群岛国家议定的航道或通航制度。可见，根据《公约》规定，群岛国家有权利选择指定海上航道或制定通航制度与否，但是如果选择这样做，应该履行提请国际组织批准建议的义务。

国际海事组织规定，如果批准了群岛国家提交的群岛海上航道建议，则群岛海道通过权就可在这些航道上行使，否则，在群岛国家没有指定海上航道或指定了部分海上航道的情况下在正常使用的航道行使群岛海道通过权。

印尼是第一个指定群岛海上航道的群岛国，但他并没有遵照法定程序将海上航道建议提请国际海事组织批准，是单边行为。[13]2002年6月，印度尼西亚通过《关于外国船舶和飞机行使海道通过权通过指定群岛海道的权利和义务的政府条例》，以国内立法形式指定了3条南北航向的海上航道。海事组织海上安全委员会和船舶路线一般性规定将印尼的海上航道称为部分性海上航道，并规定，在印尼的群岛海上航道生效之后，其他国家仍然可以通过用于国际航行或飞越的正常通道行使群岛海道通过权。[5]

国际海事组织正视了印尼群岛海上航道的程序缺失，隐晦地承认其合法性的不完善。通过非合法程序确立的印尼群岛海上航道不能和正常群岛海上航道相提并论。对于正常群岛海上航道而言，群岛国家有权利要求其他国家在这些海道行使群岛海道通过权，但印尼却不能阻止其他国家通过正常航道行使群岛海道通过权。

（四）自觉捍卫对于马六甲海峡的管辖权

印尼、新加坡和马来西亚是新加坡海峡和马六甲海峡的沿岸国，这两个海峡完全由三国的领海和专属经济区构成。《公约》第43条规定，海峡沿岸国和使用国应在建设导航设施以及设立有助于航行的其他改进措施和预防、减少和控制海洋环境污染这两个方面进行合作。[14]《公约》还规定了打击海盗的国际合作义务，但是其将海盗行为定义为发生在公海的行为无疑不利于打击专属经济区内同类性质行为的国际合作，鉴于此，马六甲海峡沿岸国必须为打击武装抢劫船只行为自谋出路。

印尼主要采用三种方式和新加坡、马来西亚合作对马六甲和新加坡海峡进行管辖。一是2002年，三国缔结三边协定，合作事项多达十一类，包括反恐、打击武装抢劫船只行为等等。二是2004年6月17日，印度尼西亚提议由新加坡、马来西亚和印度尼西亚三国各派出5到7艘军舰组成联合海军巡逻部队在马六甲海峡执行巡逻任务，这一倡议得到马来西亚和新加坡的积极回应。[15]2004年，印尼、新加坡和马来西亚开始对于马六甲海峡和新加坡海峡进行联合巡逻，这种巡逻是协调或合作式的，而非共同巡逻。三是2007年，三国建立关于提升航行安全和防治海洋环境污染的合作机制，主要合作形式有合作论坛，项目执行协调委员会和更新维持导航设备基金。

四、结 语

印度尼西亚解释和运用《公约》有两点基本考虑：首先，实现其国家利益，增进人民福祉。[16]其次，捍卫对群岛水域的主权及相关海域的权利。对于这两点考虑的过度关切，印尼在国内立法和海洋管辖实践中或多或少偏离了《公约》的正常运行轨道，带有合法性缺失。这体现了国内立法和实践与国际法的矛盾，也体现了国家捍卫主权完整性和向在某项具体事务上向国际组织让渡主权权利的矛盾，反映了所有国家在处理国际法问题上的微妙心理。主权完整性与否涉及国家的合法性问题，这使得国家实体在捍卫自身主权和主权权利的时候必须严阵以待，以保持政权的合法性。在处理国际关系事务时，国家不可能完全依照自己的主观意愿行事，国际法的约束性便可见一斑。把主权国家身份和国际组织成员国或国际协定缔约国身份置于天平两端，国家会向这边或那边倾斜。印尼获得独立后将现代国际海洋法意义上的群岛水域视为领土所在地，对这一水域的绝对管辖权的关切使之明知故犯，在指定群岛海上航道时僭越正常法定程序。印尼在海域划界和表达海域权利诉求等事务中必须依靠《公约》以获得法理支持。这表明要求国家实体在任何时候无条件服从国际法成了一个难题，印尼解释和运用《公约》的实践印证了这一难题。无论如何，印尼在争取群岛国家地位和权利中付出的努力及体现的精神值得借鉴。

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（责任编辑 秋 实）