对我国现行突发事件应对法律体系的分析及反思

栾颖娜

摘 要：由于人类对环境的破坏导致自然灾害频发，在国民经济快速发展的今天，公共卫生事件和社会安全事件也频繁发生。我们需要探索突发事件应对相关的法律制度。文章试图在深入分析我国突发事件应对法律体系中存在的问题的基础上，对如何完善我国突发事件应对的法律体系提出了自己的观点与建议，从而缩小突发事件应对法律体系与实际需求之间的差距，以有利于实现社会的安全稳定与健康发展。

关键词：突发事件 应对 法律体系

中图分类号：DF0-05

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）11-076-03

目前，我国虽然有一些现成的防灾、减灾法律法规，但这些法律法规还没有达到系统化，在现有的法律框架下，还没有达到一个相对完整的程度，还没能充分发挥其指导作用。近年来，自然灾害事件频发，地震、海啸、暴雨等突发自然灾害给国家和人民的生命财产造成了极其严重的损失，整个国家和社会都面临着严峻的、生与死的考验。在发生这些无情的地震、海啸的时候，我们不无遗憾地看到了我国目前的突发公共事件应对机制和突发公共事件应对法律制度存在的缺陷。突发事件应对法律制度存在的缺陷和突发公共事件应对机制存在的问题，比如责任归属、应对处理程序、应对能力差等问题，使人们清楚地意识到，为了能够填补突发公共事件应对法律体系的法律漏洞，我们有必要探索有关突发公共事件的法律制度，为突发公共事件应对法律体系的建设和运行机制的构建提供一定的理论依据。

一、我国应对突发事件立法的现状

在对突发事件应对与处置的过程中，要想真正有效率地应对突发事件，往往取决于行政领导的做法。因此，这就需要赋予行政机关以更大的权力，以便能提高其对突发事件应对与处置的效率，以尽量减少突发事件带来的危害。与此同时，还需要对公民的权利进行诸多必要的限制。但是，这种行政权力往往具有两面性，如果权力使用不当就可能会损害人民的合法权益。因此，必须按照法律规定来授予行政权、限制公民的权利。在中国，随着改革开放的进一步深化，人们的法律意识、权利意识正在不断增强，这对于我国来说是一个历史性的巨大进步。目前，在突发事件应对的法律体系方面，国家已经颁布了单独的60多部法律、行政法规，以及超过50个部门规章，有关的文件超过110个。除此以外，还有一些应对突发事件的地方性法规和规章，而这些有关突发事件应对的法律、法规和规章，在实践中起到了相当重要的作用。为了更好地加深对突发公共事件的认识，提高我国应对突发公共事件的能力与水平，我国在总结突发事件应对的经验教训的基础上，制定了一部标准的用来处理各类突发公共事件的法律。2007年8月30日，我国全国人大通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，该法自2007年11月1日正式开始施行。《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，是我国法制建设中的重大事件。《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，标志着我国突发事件应对工作全面进入法制化，还标志着我国行政执法进入到了更为广阔的领域。《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，有利于提高全社会应对突发事件的能力，有利于我们能够有效、及时地控制、减少和消除严重危害社会的突发事件，有利于更好地保障人民群众的生命和财产安全，有利于维护国家安全、环境安全和公共安全，从而有利于构建社会主义的和谐社会。

二、我国应对突发事件法律体系存在的问题

（一）应对突发事件法律体系中法律法规之间的协调性与系统性存在问题

目前，我国有关应对突发公共事件的法律法规相对简单，处于较分散的状态，主要运用有关部门法和行政法规。虽然在一定程度上，目前的突发事件应对法律法规可以解决一些困难，但是，这些法律法规规定的突发事件应对行政机构以及它们的权力，这导致现行突发事件应对法律体系的分散状态。存在的问题是，如不协调好各级政府的相关行政部门，那些拥有专业技术职能的部门之间，缺乏一定的沟通与协作，只根据适用于自己的一套应对突发事件法律法规的事项。但有时那些存在冲突的突发事件应对法律法规、各部门之间、各部门法不能协调和相互弥补，使他们的力量不能最有效的整合。

（二）突发事件应对法律的内容可操作性存在问题

在突发事件应对的相关立法中存在一些原则性、概念性和抽象性的内容，比如，有些法律法规仅仅强调了立法机关对上级行政机关所具有的指导作用，有些法律法规只强调了上级行政机关进行协调与规划的垂直关系，有些法律法规仅仅强调了突发事件应对措施的实质性的规定，有些法律法规仅仅强调行政机关权力的分配，有些法律法规忽视了下级行政机关和一些权力机构在处理突发事件中能够发挥的重要作用，有些法律法规忽视了上下级行政机关之间有成效的配合与协调，有些法律法规忽视了对应对突发事件的执法程序的制约。虽然有关突发事件应对的法律法规所规定的一些法律原则是全面的，但是，对于应对突发事件的执行程序的具体实施细则与实施的方法却规定得比较宽泛，这就使得法律中所规定的程序内容在实践中不具有可操作性。在这种情况下，比如在突发性的地震灾害中，由于现有的有关应对突发事件的法律法规的具体规定内容大多只是停留在表面上，没有较为详细具体的阐述，比如具体的应对突发事件的方法和手段，恢复重建的具体方案、救济补偿的具体标准等。如果不改变突发事件应对法律法规内容的宽泛化，如果不注重突发事件应对法律法规的实际执行情况，突发事件应对法律体系就不能满足社会的现实需要，无法满足社会发展的要求。

（三）突发事件应对法律法规的法律效力较低

目前，虽然我国存在一些关于应对突发事件的法律法规，制定了《军事法》等许多具体的突发事件应对的法律法规，但这些法律法规一般仅仅适用于应对某些具体类型的突发公共事件，而对于那些多元性的突发事件应对的法律法规较缺乏。比如，对于突发事件造成的灾害，灾害之后的恢复重建工作，仍然是主要依靠有关行政机关采用行政手段进行，而缺乏关于灾后重建的相关的法律规定。再比如，存在一些突发事件应对的法律和法规不能真正发挥有效作用的情况。一些地方政府在进行应对突发事件时，不能根据本地的具体实际情况有效地实施和执行突发事件应对的法律法规，而是采取机械的应对措施，有时还会制定一些与国家的法律法规相抵触的规定。可见，我国现在的突发事件应对法律法规的效力较低，这个问题会影响到我国突发事件应对法律制度作用的有效发挥。

（四）我国突发事件应对的执法体系的权力与责任内容规定不够明确

对于突发事件应对中政府各级行政机关的行政责任问题，现行突发事件应对法律法规中规定得不够详细。对于行政机关在应对突发事件过程中所具有的权力范围、政府责任等缺乏比较明确的规定，尤其是行政机关在紧急状态之时所具有的权力、责任，缺乏明确而具体的规定。可以想象，在这种情况下，政府的权力不受限制，当发生比较大规模的、严重的突发事件时，行政机关在进行突发事件应对时就有可能会滥用其权力，从而会损坏人民的正当的合法权益。因此，应该在突发事件应对法律体系中明确规定政府的权力、责任，防止政府的不作为、滥作为等问题。

三、完善我国应对突发事件法律体系的思考

（一）系统整合我国现行突发事件应对的法律法规

随着《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，我国对于突发事件应对的法律法规已经初见规模，突发公共事件应对的很多法律问题都有了规定，这样使得行政机关在应对突发公共事件时能够有统一、系统的实施方案、救援方案、执法原则等，有利于充分发挥行政机关的救援作用。在此基础上，系统整合了突发公共事件的法律资源，即以《中华人民共和国突发事件应对法》作为我国应对突发公共事件的基本法，而将其他的应对突发公共事件的特别法系统地、有机地结合起来，这样就能够使我国的突发事件应对法律形成一个体系，将会十分有利于我们对于频发的突发公共事件的有效应对。

（二）建立完善与科学的突发公共事件应对的法律法规体系

如前所述，我国目前的突发事件应对法律体系还没能形成系统化的整体，因此，应该将那些有关突发事件应对的特别法进行修改、完善，使得它们遵循共同的法律原则，形成有机的整体。这就需要对我国现有的突发事件应对的特别法进行修改与完善，使其符合《中华人民共和国突发事件应对法》的基本精神与原则。与此同时，我们还需要制定社会所急需的新的类型的突发事件应对的法律法规。这样，突发公共事件应对的法律法规中就会涵盖应对各种突发事件的基本法律原则、具体执法规范、行政机关权责、公民和社会组织的权利与义务。而且还可以明确不同的突发公共事件的处理方式，处理顺序、基本操作流程，切实发挥突发公共事件应付法律法规的作用，实现其立法目的和法律价值。

（三）突发事件应对法律应适当给与行政执法部门更全面的权力

在突发事件的应对过程中，由于事态紧急，政府行政执法机关一定会对公民、企业的一些行为进行限制，如果不加以明确政府行政机关的具体权力的范围，当行政机关执法时，很可能会由于权力界限不清、范围不明的问题与公民、企业、社会组织等主体发生纠纷，极易造成社会的不稳定，影响行政机关对于突发事件应对的效率。因此，为了调动突发事件应对中行政执法机构的执法积极性，激励其尽最大能力进行灾害的救援与灾难的救助，同时，也可以最大限度地避免群众与政府之间的紧张关系与矛盾冲突，有必要的在突发事件应对的法律法规中，适度给予政府行政机关以更加全面、合理的权力。

（四）应该增加突发公共事件应对法律法规的可操作性

法律的价值在于能够真正有效地实施。在应对突发公共事件法律法规体系的逐步完善的过程中，法律是否真正具有可操作性，它直接关系到突发事件应对的法律法规能否有效实施，能否发挥其法律法规的价值与作用。应对突发公共事件的实践证明，必须有明确的法律制度，才能真正确保突发事件应对工作的有效进行，才能真正对突发公共事件加以有效应对。目前，我国的突发公共事件应对的法律体系存在的一个重要问题就是可操作性不强，原则性规定较多，已经难以应对越来越复杂和多变的公共突发事件。因此，在今后的应对突发公共事件的法律法规的修改、完善中，在新的突发事件应对法律法规的制定中，我们要重视增加具有可操作性的内容，只有这样，突发事件应对的法律法规才能真正得到切实、有效的实施。

[基金项目：本文是2014年度黑龙江省哲学社会科学研究规划项目（扶持共建项目）《突发公共安全事件应对法律机制研究》的研究成果，项目编号：14E007]

参考文献：

[1] 熊一新.积极预防与妥善处置群体性事件全力维护社会稳定的思考[J].中国人民公安大学学报，2003（02）

[2] 郭太生.美国公共安全危机事件应对管理研究[J].中国人民公安大学学报，2003（06）

[3] 郭太生.论公共安全危机事件应对处置过程对新闻与信息的管理[J].中国人民公安大学学报，2004（03）

[4] 缪金祥.社会转型期群体性事件的处置[J].江苏警官学院学报，2004（02）

（作者单位：黑龙江科技大学 黑龙江哈尔滨 150022）

（责编：纪毅）