地方政府性债务风险防控问题研究

唐松

摘要：近几年地方政府债务规模快速扩张，债务风险日益凸显，引起各级政府、国内外理论界、实务界以及社会公众的高度关注，2013年中央经济工作会议也把化解地方政府债务风险作为2014年的重要工作。

关键词：财政;债务;风险

中图分类号：F812 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）027-000-02

地方政府性债务是指地方政府、事业单位、融资平台公司等，为了公益性、基础性项目举债、拖欠或因提供担保形式的债务，是我国地方政府为发展各自地方经济筹集资金的一种方式。自2015年1月1日开始实施新预算法规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借的方式筹措。举债债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。”自此中国地方政府发债将得到法律的保障，也表示中央政府确认了地方政府信用价值的客观真实的存在，地址政府又多了一种筹集资金的方式。但从现实情况看，地方政府债务形成的情况又十分复杂，面对地方政府债务管理的新情况，如何科学、合理、动态地确认地方政府信用价值的模型，有效防控债务风险，这既是一个重大的理论课题，又是一个迫切需要解决的现实问题。

一、地方政府性债务风险的表现

（一）总体规模较大、增速较快

中国国家审计署于2011年6月发布的地方债数据显示，截至2010年底，地方政府债务总额达人民币10.72万亿元，其中政府负有偿还责任的67109.51亿元，占62.62%，担保责任的23368.74亿元，占21.80%，可能承担一定救助责任的16695.66亿元，占15.58%。地方政府性债务规模也随着经济社会发展逐年增长，特别是2009年为应对国际金融危机冲击，各地为配套中央4万亿元投资政策，地方债务余额比上年猛增61.92%，在此基础上，2010年的债务余额比上年增长18.86%。截止2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%，这些地方政府性债务存在债务违约的高风险。

（二）隐性债务难以控制、部分债务显性化风险较大

政府可能承担一定救助责任的债务为隐性债务，此类债务的主体多样化，且具有一定的独立自主权，难以监管与控制。同时部分隐性债务转化成显性债务的可能性较大，主要表现在收益较差的社会保障和民生工程上，如在保障房建设上，城乡建设部门所属的公用事业单位主要以承担社会责任为重点，盈利能力普遍较弱，上述单位或有隐性债务转化为显性债务的可能性较大。而且此类隐性债务一旦显性化，也就意味着债务主体财务状况恶化，还有可能带来一定的社会问题。

（三）地方政府举债融资缺乏规范以及有效监管

由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的，一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。至2010年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

二、地方政府性债务风险评估的方法

（一）负债率、债务率、偿债率

财政部门在2014年以前，一直采用负债率、债务率、偿债率三大指标进行政府债务风险预警。

1.负债率。年末债务余额与当年GDP的比率，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。

负债率=当年债务余额/当年地区生产总值

国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为一国

政府债务风险控制标准参考值（全国为GDP）。按2013年6月止审计公告显示，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元，三类债务共计约302748亿元。按2012年GDP保守测算，全国一类负债率为38.75%，三类总负债率为56.68%。

2.债务率。年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。

债务率=当年债务余额/当年地方政府综合财力

国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90%-150%。其中，

地方政府综合财力=地方公共预算收入+政府性基金预算收入+转移支付和税收返还+地方国有资本经营收入-专项转移支付。

据审计署2013年12月31日公告，审计结果表明，截止2012年年底，全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%。全国政府性债务余额为190658.59亿元。按此计算，政府综合财力为180445.38亿元。根据财政部网站《2012年财政收支情况》，2012年全国公共财政收入117210亿元，全国政府性基金收入37517亿元，两者合计154727亿元。可见，政府综合财力的计算是包括了全部公共财政收入、政府性基金收入和政府债务收入及历年结余等，并没有扣除日常运行费、土地征迁成本。

3.偿债率。当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标。

偿债率=年还本付息额/当年地方政府综合财力

从审计公报分析看，国家对地方偿债率的警戒线标准为20%。

偿债率“当年还本付息额”的借债还债部分的还本金额并不来源于当年可支配财力，而是来源于债务。已知负债率（警戒线值）、债务率（警戒线值）、当年地方生产总值和当年地方综合财力，可以计算出两个不同的“当年地方债务余额”，所以当年地方债务余额的控制值具有弹性，需要在两个数值之间选定。

根据国家审计署2013年6月10日第24号公告：《36个地方政府本级政府性债务审计结果》，从偿债率看，36个地方政府本级中，有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿还率超过20%，最高的达到60.15%。

（二）预算对应债务率评估法

《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》提供了债务率暂定计算口径，将地方政府债务的债务率分为一般债务率和专项债务率：

一般债务率=（一般债务率+债务年限）/一般公共预算可偿债财力*100%

一般公共预算的可偿债财力=一般公共预算财力-（保民生、保运转、保工资及其他必要公共服务支出）。

债务年限=地区债务余额/{（逾期债务额+2015年计划还本金额+2016年计划还本金额+2017年计划还本金额）/3}。

按上述公式计算，实际上如果逾期债务为0，即：

一般债务率=后三年内的年均一般债务计划还本金额/一般公共预算可偿债财力*100%。

即实际上应为一般债务本金偿还率。

政府性基金预算的可偿债财力=政府性基金预算财力-成本性支出+其中已通过政府性债务资金安排的土地收储等成本性支出;并且计算后政府性基金预算的可偿债财力可以为0.

债务年限=地区债务余额/{（逾期债务额+2015年计划还本金额+2016年计划还本金额+2017年计划还本金额）/3}。

按上述公式计算，实际上如果逾期债务为0，即

专项债务率=后三年内的年均计划还本金额/政府性基金预算可偿债财力*100%。

即实际上应为专项债务本金偿债率。

政府债务率=一般债务率*一般公共预算可还债财力占全部可还债财力的比重+专项债务率*政府性基金预算可偿债财力占全部可还债财力的比重。

根据文件精神，这两个债务率的警戒线仍分别为100%。本办法的债务率与债务余额大小无关，只与逾期债务加上近三年的计划还本额之和的三年算术平均值大小相关。所以，这种债务率实际上已成为三率评估法的本金部分偿债率。而且，这种债务评估方法并没有考虑债务的利息成本支付风险，不够全面，与国际通行债务率存在口径与计算方法的不可比性。

三、地方政府性债务风险防控的对策建议

（一）继续做好口径统一、政府债务甄别，摸清政府债务和政府性债务规模

地方政府性债务风险评估应当包括或有，或者还应包括新融资平台公司政府性债务甄别和风险的评估，还应包括准公共产品（服务）和非上市的地方性政府全资或控股公司等有地方特色的经营性或准经营性公司的债务甄别和风险评估，尽管这些公司的债务按公司法承担有限责任，旦如果这些公司一旦发生危机，与原融资平台公司存在的相互担保风险就会大大提高，并对地方性政府的信用价值和地方金融生态环境产生严重的不利影响，甚至引发系统性风险。因此，需要继续进行地方性债务的甄别，并加强对这部分地方性债务风险的评估与防控。

（二）控制总量，统一风险评估办法，逐步调整、调准警戒线标准

采取定量与定性相结合的办法，进行历史数据的长期积累和风险中期（3年）预测。按上年或前两年的年末实际政府性债务余额、地区国内生产总值和地方综合财力及债务净增减额、实际支付利息成本等数据，在计算分析实际负债率、债务率、利息支付负担率、偿债率、逾期债务率等指标的基础上，逐步提高负债率和债务率警戒线标准，明确利息支付负担率和偿债率警戒线标准;再根据确定的警戒线标准和中长期经济社会发展规划、财政预算中场期规划（或计划）及新年度地区生产总值预测目标值和批准的预算等进行各比率指标的测算分析，确定债务控制总规模，并明确债务风险防控方向、重点，落实债务风险防控措施。

（三）降低地方政府债务风险的具体办法

1.加快经济发展，提高地区国内生产总值。在债务余额不变的情况下，地区国内生产总值的提高，可以降低负债了;在负债率不变的情况下，可以增加政府信用价值，扩大债务规模。

2.增收节支，增加地方综合财力和地方可用财力。增加地方综合财力，在债务余额不变的情况下，可以降低债务率;在债务率不变的情况下，可以扩大债务规模。目前，增收措施的重点除加大税收、非税收入的征管和改革力度外，主要是要稳定房地产市场发展，采取经济的、行政的、法律的手段，调整限购、限面积、限价、限贷，加息、加税、去补贴等政策，加大政府解困房回购、拆迁货币化安置、人才保障房购房补贴等力度，去库存、活交易、促消费，保持房地产市场健康稳定发展，保持土地出让金收入现金流。工业用地向成长型、科技型、创新型中小企业倾斜，以市场化拍卖手段解决其投资发展缺地问题，适当提高工业用地出让收益。提高土地出让收入的地方政府收益含金量，取消或降低定向提取或收费标准，允许土地出让金自行提取债务准备金。节支方面主要包括严格控制政府运行成本支出，继续大力度节减政府“三公”经费开支;加快政府购买服务改革进程，严格约束政府机构人员规模，提高政府工作质量和效率。

3.通过政府债券置换、发行利率较低的中长期企业债、中期票据等，降低政府性债务存量利率，减轻债务利息成本负担，调整政府性债务期限结构，合理控制政府性债务期限错配风险。拓宽财政性存款和政府性投融资公司现金池存款的保值增值渠道，包括采取存款利率市场招标办法，采取安全性高利率较高的理财产品买卖，采取本地区政府性企业债券协议回购和逆回购、上级及中央政府性企业债券、上级地方政府债券、国债购买和协议回购以及证券市场标准企业债、公司债、标准国债交易等金融市场交易手段，采取建立本级政府投融资平台财务结算中心等手段，盘活现金池现金，以抵冲政府性债务利息成本支出。

作者简介：唐 松（1990-），男，汉，浙江嵊州人，硕士在读。