外空活动长期可持续性面临的挑战及对策

尹玉海， 颜永亮

(深圳大学 法学院， 广东 深圳 518060)



•空间法专题

外空活动长期可持续性面临的挑战及对策

尹玉海， 颜永亮

(深圳大学 法学院， 广东 深圳 518060)

摘要：外空活动长期可持续性是可持续发展概念在外空领域的延伸，所以它与可持续发展概念既有联系也有区别。对比可持续发展原则，外空活动长期可持续性原则应是外空法的一项重要原则，其内涵包括代际公平、代内公平、长期可持续利用和外空环境与外空活动一体化等四个方面。在现有外层环境日益恶化的情形下，强调并践行外空活动长期可持续性原则具有重要的现实意义。目前,外空活动长期可持续性所面临的问题包括空间碎片问题、地球静止轨道问题和空间环境污染问题。国际社会正在制定《外空活动长期可持续性准则》，这对解决上述问题发挥很大的作用，但更为重要的是把这一原则规定到《外空条约》中来，或有意推动使其成为一项公认的国际习惯法规则，使其发挥法律规范的作用。

关键词：外空活动长期可持续性； 空间碎片； 地球静止轨道； 空间污染； 《外空条约》； 习惯国际法规则

一、引言

联合国于1997年7月19日在奥地利维也纳召开了第三次联合国探索及和平利用外层空间会议，该会议通过了《空间千年：关于空间和人的发展的维也纳宣言》，该宣言指出空间科学和空间应用对改善人类日常生活，处理经济、社会和文化发展各方面问题有积极的意义，空间系统在支持全球可持续发展和实现《千年发展目标》方面发挥着重要作用。因而，空间活动的长期可持续性不仅是当前从事空间活动的国家、区域空间组织和商业卫星运营者关心的问题，也是整个国际社会关心的问题。

随着外空行动主体的增多，外空活动的增加，出现了很多损害空间活动的长期可持续性的问题，包括空间碎片问题，地球静止轨道问题，外空环境污染问题等。在国际社会的强烈要求下，联合国和平利用外层空间委员会在 2009 年第五十二届会议上决定，自2010 年第四十七届会议起将外层空间活动的长期可持续性项目列入科学和技术小组委员会的议程中。[1]

对于什么是外空活动长期可持续性，世界安全基金会界定为： “保证在可预见的未来里，人类能够基于和平目的和社会经济利益目标，持续地利用外空，特别是地球轨道”[2]32。

但笔者认为外空活动长期可持续性的概念应该建立在可持续发展概念的基础上，因为虽然两者作用的对象不同，一个适用于外空活动，一个适用于地球上的发展活动，但是两者的宗旨是一致的，都是为了使有限的资源满足当代和后世人类的需要服务的。而且外空委科技小组委员会于2011年2月发布的《外层空间活动长期可持续性工作组报告草稿》中提到工作组议题包括把可持续发展概念延伸到外层空间领域，所以借鉴可持续发展的概念来解释外空活动长期可持续性是比较合适的。

二、外空活动长期可持续性及其原则

根据1987年世界环境与发展委员会发表的报告《我们共同的未来》，可持续发展是指：“既要满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。根据类推原则，外空活动长期可持续性就是人类探索、开发和利用外空的活动既要满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。在这里笔者要强调三点：一是外空活动的目的是增进人类的福祉，改善人类的生活质量。二是需要，要平衡好当代人和后代人的需要，并把世界上贫困人民的基本需要放在优先考虑的地位。三是限制，如果外空活动对环境满足眼前和将来需要的能力造成损害，那么就应该对其进行适当地限制。[3]

(一)外空活动长期可持续性

外空活动长期可持续性与可持续发展的联系包括积极和消极两种。一方面，在宏观上两者解决的都是环境和资源短缺问题，在微观上空间科学和空间应用通过环境监测、自然资源管理、灾害管理、气象预报和气候建模、卫星导航和通信，直接对经济、社会和文化发展起到直接地促进作用。 另一方面，空间碎片的增加对低地球轨道和地球静止轨道上卫星的安全运行造成极大地威胁，空间环境污染直接干扰在轨卫星的正常运行，这会间接影响地球上的发展活动。例如：受到干扰的卫星无法正常准确地把遥感地球的数据发送到地球的接收器，这将影响地球上自然灾害预警和预防，并造成巨大的经济损失和人员伤亡。两者的区别主要表现在以下三个方面：一是适用的对象不同，外空活动长期可持续性适用于外层空间活动，而可持续发展适用于地球上的发展活动。二是面临的具体危害不同，外空活动目前面临的主要问题包括空间碎片问题，地球静止轨道资源有限性问题和空间环境污染问题。这与地球上所面临的各种矿产、生物资源的有限性以及产生的污染的性质以及危害的后果有些区别。三是外层空间没有领土属性，不归属任何国家，但在地球上既有领土属性的部分也有非领土属性的部分如公海、南北极等，在地球上可持续发展面临的问题和阻力会更加复杂，经济发达国家和落后的发展中国家之间的资源利益分配的矛盾非常敏感。而目前落后的发展中国家几乎没有能力参与空间探索、开发和利用活动，似乎不像关心可持续发展议题那样关心外空活动可持续性发展这个议题，所以其作用非常有限，但是在可持续发展问题上，联合国有很大的政治影响力。

(二)外空活动长期可持续性原则之内涵

可持续发展原则是国际环境法的一项基本原则，与此相对应，外空活动长期可持续性原则也应该成为外空法的一项基本原则，但事实是在目前的有关外空法的条约和原则宣言中并没有规定这条原则，这与现阶段所面临的外空资源和环境形势极不相称。所以,外空委很有必要把外空活动长期可持续性作为一个长期议题进行讨论。

有学者如王国语从价值构成或者原则的角度把“外空活动长期可持续性原则”分为“和平利用”原则、“安全利用”原则、“自由利用”原则、“公平利用”原则和“效率/效益利用”原则等五个原则。[2]32但笔者认为，既然外空活动长期可持续性的概念来源于可持续发展的概念，那么外空活动长期可持续性原则的内涵也应来源于可持续发展原则的内涵。

笔者借鉴著名国际环境法学者菲利浦·桑兹的研究成果①，把外空活动长期可持续性原则的内涵概括为代际公平、代内公平、可持续利用和外空环境与外空活动一体化等四个方面。

外空领域的代际公平，就是人类从事外空活动既要充分考虑满足当代人的需求，也要考虑子孙后代的需求。每一代人之间在探索、开发、利用外空资源方面享有平等的权利。要保证后代能够在预留的外空环境中进行现在可以进行的外空活动，预留的外空资源能够使他们享有人们现在享有的好处。

代内公平体现在以下几个方面。在探索阶段，各国平等享有自由探索外太空的权利;在开发阶段，各国平等享有开发外空资源的权利;在利用阶段，外空活动所产生的成果既要满足行为主体国的需求，也要适当考虑发展中国家、落后国家人民的需要，从而实现国内不同阶层、不同地区的人之间的公平以及不同发展程度国家之间的公平。值得一提的是，一些发达的空间大国本身具有空间技术优势，由于基于国际政治和地缘政治的考虑，禁止向其潜在的政治对手和其他国家进行技术输出，所以这些国家本身在各个阶段拥有优势，而其他国家根本无法享有所谓的公平，在短期内无法出现像可持续发展中一些发达国家对一些落后的国家进行技术转让的现象。

长期可持续利用，对于外空资源的开发和利用，不能无序进行，要做一个科学的长期开发和利用计划，不能因为这代人的开发和利用而使将来的人们无法开发和利用外空资源。如对地球静止轨道的利用应做一个长期的规划，保证轨道资源不因过度开发而枯竭。

外空环境与外空活动一体化，它要求把保护外空环境与进行外空活动有机地结合起来。应鼓励拥有能力的国家和组织自由地进行空间探索、开发和利用外层空间，这既是目标，也是前提，保证外空活动的效率和成果。与此同时要切实考虑保护空间环境的需要，因为没有安全、良好的空间环境，外空活动也不会安全、顺利的进行。所以，保护空间环境与进行外空活动同等重要，两者是协调统一的。

(三)外空活动长期可持续性原则之价值

法律原则的价值主要体现在两个方面。一是指导法律行为主体的行为。二是作用于法律运行的全过程，并排斥与其相冲突的法律规则的适用。在外空环境日益恶化、外空一些资源出现短缺的背景下，强调外空活动长期可持续性原则具有很大的现实意义。

首先，外空活动长期可持续性原则对各个空间国家的空间活动的做法、措施、政策以及各个参与组织和团体的外空活动具有指导作用。凡是与之相对应的，都是被鼓励和赞许的，因而这样的做法、措施和政策能够得到推广。而凡是与之相违背的都是应该谴责和抛弃的。所以，如果这一原则能够得到正式地承认，那么外空活动将变得更加有序、科学，外空活动的参与主体也会在国际舆论的压力下减少各种与之相违背的外空活动，如反卫星武器的试验。

其次，外空活动长期可持续性原则将弥补现在外空领域法律文件的不足。在《外空条约》第1条规定：“外层空间，包括月球与其他天体在内，应由各国都可在平等基础上并按国际法自由探索和利用。”但是无节制的利用外空资源会产生很多问题。如很多空间国家不断往地球静止轨道放置卫星，这种做法并没有违反现有的外空法，而且还是《外空条约》第1条所允许的。但是它使得预留的轨道资源越来越少，后起的空间国家和人们的后代可能因此无法享受这种资源，这显然是不公平的，也明显违背了外空活动长期可持续性原则。如果外空活动长期可持续性原则成为一项国家法规则或国家习惯法规则，那么它将会被缓引来适当地限制一些无节制的外空资源的开发和利用活动，从而弥补现有外空法律的空缺。

三、外空活动长期可持续性面临的挑战

在空间事业发展过程中，困扰和阻碍人类空间事业健康有序发展的因素众多，而且也引起了国际社会尤其是空间国家的高度重视，在研究构成中，不难发现构成空间活动长期可持续性发展的挑战随处可见，而与空间活动最直接的关联因素主要集中在以下几个方面：

(一)空间碎片问题

贺其治把空间碎片定义为“报废的空间物体、火箭遗弃的各级装置、分离装置、护照以及空间物体解体后的大小零部件和颗粒等。”[4]这种解释相对比较简单，无法涵盖现存碎片的范围。从航天学的角度，空间碎片是指分布在人造地球卫星利用的环绕地球轨道上并已丧失功能的空间物体。文章所讲的空间碎片是人为空间碎片，是人类在太阳系空间，尤其是地球外层空间的太空探索活动产生、遗弃的碎片和颗粒物质，主要由报废的空间装置、失效的载荷、火箭残骸、绝热防护材料、分离装置等，及其因碰撞、风化产生的碎屑物质组成。[5]

空间碎片问题是人类探索、开发和利用外层空间后的产物，随着空间活动的日益频繁，地球轨道上碎片的数量逐渐增加，空间碎片和空间物体碰撞的可能性也随之增加，这将直接阻碍空间活动的顺利开展。空间碎片的危害性主要有两点：一是会在近地轨道形成一条空间碎屑层，阻止人类进入外太空。二是空间碎片与运营的航天器和有效载荷发生碰撞造成航天器和有效载荷损毁。[6]这意味着空间碎片不仅妨碍现在的外空活动，而且随着数量的积累，空间碎片将严重损害甚至损毁将来的外空活动满足人类后代需要的能力，使人类的后代可能无法享受外空探索、开发和利用活动给他们带来的好处，以及危及近地轨道和地球静止轨道的长期可利用。所以，空间碎片问题是外空活动长期可持续性中的代际公平和长期可利用问题。

(二)地球静止轨道问题

地球静止轨道是位于地球赤道正上方大约36 000的一条圆形轨道，安放在这条轨道上的卫星可以与地球同步运转，并与地球的自传方向相同。但问题是其可放置的卫星数量，每个以两度间隔，不能超过180颗。这意味着地球静止轨道是一个极其稀缺的空间资源。随着该轨道上的卫星不断增加，所留的空间越来越少，这个现实引发很多中小国家特别是赤道国家的忧虑和不满。于是1976年8个赤道国家发表了《波哥大宣言》，主张位于其领土上的地球静止轨道属于其领土范围。但这一主张遭到国际社会的强烈反对，很多学者认为该主张违反了外空不得据为己有原则。这一问题一直争论不休。但问题是“先来先占”就一定合理吗？后起的空间国家和中小落后国家无法享有这一资源，这不就是间接违反了共同利益原则？所以，地球静止轨道问题主要是代内公平问题。

(三)空间污染问题

外层空间的污染主要包括化学污染、生物污染和放射性污染。化学污染体现在航天器的排出物以及航天器和其他外空物体返回地球时摩擦燃烧产生的金属蒸汽将干扰通过电离层的无线电通信，因为无线电通信必须靠电离层传递信号。随着航天活动的增加，这种干扰将更加严重。生物污染主要包括航天器所载的地球上的微机体对外空环境和其他星球造成的污染和航天器将地球领域以外的的微机体带回地球后对地球造成的污染。具体而言，人类在空间站上设立生物实验室，对病菌进行研究，就可能将菌类引入空间环境而造成生物污染。放射性污染来自放射性物质和电磁波的辐射。在外层空间进行核爆炸以及以核能源为动力的航天器、卫星和空间站的运行会产生大量的放射性尘埃，这将破坏在轨运行卫星上的电子设施。从卫星上发出的高频和甚高频电波所形成的远距离磁场，对其他卫星的无线电通信会产生不同程度的干扰，并对射电天文观察产生妨碍作用。[7]

空间环境污染问题主要产生的问题是可持续利用问题和外空环境和外空活动一体化问题。因为如果不对外空活动进行有序科学的引导，这三方面的污染将随着外空活动的日渐频繁而严重化，从而使人们的外空活动无法再顺利进行下去。而且外空活动安全顺利的进行依赖良好的外空环境，外空环境的保护需要科学而合理的外空活动，这两者是有机统一的。

四、对策

鉴于目前外空环境的形势，有必要想出一套切实可行的方法来解决外空活动长期可持续性所面临的问题，下文从三个方面探讨。

(一)《外空活动长期可持续性准则》

这个指南还在讨论之中，很多国家对这个指南发表了看法，其中美国最为积极。《外空活动长期可持续性准则》与《空间碎片减缓指南》一样都是一种软法，但是它的作用是可以预见的，首先，它是现有外空条约和规则的进一步细化和可操作化。例如：该指南草案的第44条，美国在2015年6月11日发表了对指南草案的意见书，在意见书中建议各国在对空间物体包括空间碎片进行有意摧毁时，应该向相关国家进行事前通知。这一条在《空间碎片减缓指南》准则4中有所提及，但该条准则只提到避免故意自毁，如果有必要进行有意分裂解体，则应在足够低的高空进行。显然事前通知义务的规定比这一准则的规定更进一步，因为提前通知所面临的压力更大，所以更有可能防止故意自毁，防止产生空间碎片。所以，该指南是对现有保护空间环境和空间资源方面的国际法律文件的有益补充。其次，它将促使各国的空间活动更加科学合理，它的存在就像可持续性发展原则在国际环境法中发挥的作用一样，把外空活动长期可持续性原则落实到相对具体的行为、措施、政策和法律上，不仅使签署的外空活动的参与主体能够根据指南的规定行事，而且会通过这些参与主体的不断践行而形成一种观念存在，给非签署的空间国家和组织增加一种无形的压力，迫使他们在国际舆论的压力下，不断对自己的行为进行修正，这就是软法的潜在意义。

当然这一指南还存在一些问题。在2015年6月最新的《外空活动长期可持续性准则草案修订稿》中明确说明“这些准则是自愿适用的，在国际法下并不具有法律约束力。它们意在补充在现行标准和监管要求方面所可利用的指导。”②当然这是为了减少阻力的无奈之举，作为自愿性的准则，这一准则很难在短期内发挥较为明显的效果，这与不断恶化的外空环境和外空资源的发展形势是不相适应的。

还有准则46中提到“大力鼓励各国和各国际政府间组织推行并支持向外空事务厅提供按照委员会届会开会时间排列的年度报告的做法，其中载有对准则执行状况的评估。”③也就是说，提供年度报告并不是一种准则义务，所以这种监督的力度比较小，发挥的作用很有限。

(二)纳入条约体系的可能性讨论

对比可持续发展原则在国际环境法的地位，外空长期可持续性原则就应该规定在《外空条约》中，成为外空法一项法定的基本原则，但是由于历史的原因并没有如此安排。当年讨论《外空条约》时大家并没有可持续性利用的概念，就算与人们息息相关的地球上的可持续发展概念也是在1987年提出来的。通过回顾过去30年外层空间法的发展史可知，短期内想对《外空条约》修改的可能性是很小的。因为自1979年以来国际社会再也没有在空间法领域制定一条有约束力的国际条约，而是朝着制定行为准则或指南等软法的方向发展。

但是目前在外空领域出现的资源和环境问题的形势告诉人们，国际社会急需一项有约束力的法律规定来直接约束外空活动。近些年来相继出台的准则和指南都是软法，发挥的作用十分有限，就算加入这些文件的空间国家违反了这些文件中的要求，国际社会除了舆论谴责之外，也没有其他可行的措施阻止这些行为。

自外空活动长期可持续性这个议题的提出至今，已过了将近5年，由于顾虑和争议比较多，所以有关这一提议的制度安排迟迟没有确定下来。但是正如2010年6月科技委员会第四十七届会议的报告中所讲到把“可持续发展概念延伸到外层空间领域”，在可持续发展制度相对比较完善的背景下，把可持续发展的制度借用到外空领域，使外空活动长期可持续性法律制度化是可行的，笔者也相信把外空活动长期可持续性原则纳入到《外空条约》或未来某个条约之中在未来是极有可能的，因为可持续发展原则就是这一原则的样板。有人可能会担心由于外空环境与地球环境不同，两者面临的问题不同，故如果把适用于地球上的可持续发展制度搬到外空适用，妥不妥当呢？笔者认为这样的担忧是没必要的，从宏观上看，两者面临的问题都是资源短缺和环境污染，虽然具体的问题不同，但是起到宏观性指导作用的可持续发展原则和外空活动长期可持续性原则的内涵应该是大体一致的，因为它们都是通过指导活动主体的行为来解决资源短缺和环境污染问题。

(三)成为一项习惯国际法规则

国际习惯法的成立需要两个要素，一是客观要素，即存在着国家间普遍而一致的，而且长期存在的国家实践；二是主观要素，即国家间对这种实践产生一种心理确信，认为这做法是一种义务感，而不仅仅是一种习惯、礼让或者政治上的权宜之计的做法。[8]

前文笔者认为外空活动长期可持续性原则在短期内很难成为《外空条约》的法定原则，但这不妨碍外空活动长期可持续性原则发展成为一项被普遍接受的国际习惯法规则，而且这一进程已经开始了。外空委已编撰了《外空活动长期可持续性准则》的草案，目前有许多国家对该草案做出修改意见或评论。这是外空活动长期可持续性原则成为一项国际习惯法规则的一个积极信号，这说明至少国际社会上主要的空间国家对外空活动长期可持续性原则是赞同的，这种赞同的信念来自于深深影响着人们的可持续发展的观念。当下欠缺的是较为普遍而一致的国家实践，随着未来《外空活动长期可持续性准则》的成功签订，各个签订国家将根据准则的各项规定付诸实践，那么外空活动长期可持续性原则将很快成为一条公认的国际习惯法规则。笔者坚信这一进程不会很长，一是因为可持续发展观念已深深扎根于人们的观念中，外空活动长期可持续性原则便顺理成章地成为保护外空环境和资源的长期可利用的有力规则。二是目前的外空形势也需要这一原则的规范作用。

五、结语

自2010年被确定为外空委的一项议题以来，外空活动长期可持续性问题得到高度关注，从各国对《外空活动长期可持续性准则》的修改意见和评论文件可见一斑。目前国际社会对这一问题的对策是通过制订和实施《外空活动长期可持续性准则》来引导各空间国家的外空活动。外空活动长期可持续性原则在不久的将来很有可能将发展成为一项国际习惯法规则，到那时，把它规定到《外空条约》或未来某一新的条约的难度就会大大减小了。在国际政治格局快速变动，中国与美国建立新型大国关系的国际背景下，中国强调和支持外空活动长期可持续性和践行其要义具有重要的战略意义，这不仅有利于中国树立负责任的大国形象，并且能够团结发展中国家，增强在《外空活动长期可持续性准则》制订的过程中的话语权。

注释：

① 其把可持续发展原则概括为代际公平、代内公平、可持续利用和环境与发展一体化四个核心要素。

② 参见：A/AC.105/L.298，p3，网址为http:∥www.unoosa.org/res/oosadoc/data/documents/2015/aac_105l/aac_105l_298_0_html/AC105_L298C.pdf，访问时间为2015年7月15日。

③ 参见：A/AC.105/L.298，p4，网址为http:∥www.unoosa.org/res/oosadoc/data/documents/2015/aac_105l/aac_105l_298_0_html/AC105_L298C.pdf，访问时间为2015年7月16日。

参考文献：

[1] 和平利用外层空间委员会.科学和技术小组委员会外层空间活动长期可持续性工作组的职权范围和工作方法[EB/OL].[2015-07-18].http:∥www.unoosa.org/pdf/limited/l/AC105_L277C.pdf.

[2] 王国语.“外空活动长期可持续性”问题与我国的对策[J]. 中国航天，2012(6): 32.

[3] 邵津. 国际法[M].北京: 北京大学出版社，2008：229—230.

[4] 贺其治. 外层空间法[M].北京：法律出版社，1994: 200.

[5] 李春来，欧阳自远，都亨. 空间碎片与空间环境[J]. 第四纪研究，2002，22(6): 540.

[6] 李寿平，赵云. 外层空间法专论[M]. 北京: 光明日报出版社，2009: 103.

[7] 高莉. 外层空间环境的国际法律保护[EB/OL]. [2015-06-13].http:∥www.riel.whu.edu.cn/Article.asp?id=25822.

[8] DAVID A K. ASAT-ISFACTION: Customary international law and the regulation o of anti-satellite weapon[J]. Michigan Journal of International Law，2009(30): 1224.

Challenges Related to Long-term Sustainability of Outer Space Activities and Their Solutions

YINYuhai,YANYongliang

(Law school, Shenzhen University, Shenzhen Guangdong 518060, China)

Abstract：Since long-term sustainability of outer space activities is an extension concept of sustainable development in the field of outer space law, there are not only some connections but also a few differences between them. According to the juridical status of the principle of sustainable development, the principle of long-term sustainability of outer space activities should be an important principle in the law of outer space, and contains the following aspects: inter-generation fair; within-generation fair; long-term sustainable use, integration between environment and activities in the outer space. In the case of the existing outer environment worsening, emphasizing and practicing principle of long-term sustainability of outer space activities has important practical significance.Now the challenges related to the long-term sustainability of outer space activities include the issues of space debris; the increasing decrease in geostationary orbit resources; space pollution. The international community is working on the guidelines of the long-term sustainability of outer space activity guidelines which plays a key role in solving the above problems. More importantly, the principle of long-term sustainability of outer space activities should be put into the Outer Space Treaty or developed to be a generally accepted rule of customary international law so that it can play the role of legal norms.

Key words：long-term sustainability of outer space activities; space debris; geostationary orbit; space pollution; Outer Space Treaty; Customary International Law

中图分类号：DF991

文献标志码：A

文章编号：1008-2204(2016)02-0020-06

作者简介：尹玉海(1964—) 男，北京人，教授，博士，研究方向为国际公法学和外层空间法学.

收稿日期：2015-10-08

DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0485

主持人语：最近20年来，随着空间科学技术的发展，空间技术应用在国防安全、国民经济发展和社会生活等方面发挥着难以替代的作用。由此也引发了一系列法律问题，如空间碎片引发的空间环境问题、导航数据广泛使用引发的责任问题、小卫星数量激增引发的监管问题等。自2010年起，联合国外空委下属的科技小组委员会就将外空活动的长期可持续性问题(LTS)纳入其日程，目前,有关LTS的指南起草工作正在各方的激烈争论中艰难前行。而小卫星的登记、责任、监管等也引起了国际电信联盟和联合国外空司的重视。随着中国北斗导航系统逐步开始提供服务，在收费与否的争议下，有关导航数据引发的责任问题也成为学术界关注的一个焦点。本期专题刊载了尹玉海教授、夏春利教授和高琦博士的三篇论文，在一定程度上代表了空间法学界目前正在关注的重点问题，希望他们的观点能引起有关部门的高度重视。