社区检察，社会治理创新的助推者

成韵

在信息技术给现代社会生活带来颠覆性变革的当下，如果社区检察能借由创造性思维和贴切的科技手段主动作为，让法治思维渗透到社会基层的各个角落，使警示的触角延展至更多社会领域，在人们心里起到实实在在的威慑、教育作用，那么社区检察被赋予的“由被动应对转向主动预防”的创设初衷也将得到有效的诠释和发挥，并使检察监督职能的预防功效变得更为强大而持久，成为社会治理机制创新的重要参与者和积极推动者。

“与其他办案部门不同，社区检察不触及正向程序办案，那么它设立的意义在哪里？在于通过逆向监督实现检察职能由被动应对转向主动预防。社区检察的设立初衷便是将检察职能在法治轨道上延伸。我们现在谈的创新思维、科技引领也都是为了更好地辅佐检察人员提升专业化能力和监督水平，将检察职能长效发挥。”

在10月26日召开的上海市社区检察部门“依托检察职能参与基层社会治理”专项工作交流会上，上海市人民检察院社区检察指导处谈剑秋处长对社区检察的释义简明有力。

2010年6月，上海检察机关开始探索派驻社区检察工作，把法律监督的触角延伸到了基层。社区检察室是基层检察机关向街道、乡镇派驻的，在社区群众身边的检察机构。目前，上海全市已设立45家社区检察室，建立了由处、科、室三级机构组成的独立条线，也成为全国唯一一家有完整派驻基层检察部门机构序列建制的省级单位。并基本实现对全市公安派出所和街镇司法所监督的全覆盖，既监督派出所受理、立案等刑事执法活动，也监督监外执行。

当然，构成社区检察重要职能的还包括——基层职务犯罪社会化预防，以及依托检察职能，参与社会治理。社会治理的主要责任主体是国家行政机关，检察机关作为法律监督机关，其主要职责应当是通过发挥检察权对行政执法权的监督制约作用，更好地实现社会治理体制的良性运作，进而参与并推动社会治理创新。因此，社区检察部门在参与基层社会治理中的职能定位，便主要集中在检察监督职能上。

“我们推进这项工作，要聚焦维护国家利益和社会公共利益，利用社区检察室扎根基层的优势，着力发现问题，依托检察职能，积极开展前端治理和后端整治，立足监督定位，促进相关机构职能履行，加强法律服务，引导矛盾化解。”说这话时，谈剑秋的眼神透出坚定。“当然，我们承担了这份职责，开展了这项工作，就要与时代并行，不断探索创新，积极提升我们参与基层社会治理工作的能力和水平。”

其实，在基层设立社区检察室，本身就是检察机关检力下沉，延伸触角，依托检察职能推动基层治理法治化的创新举措和有效手段。检察机关通过执法办案，依法履行法律监督职能，解决刑事、民事、行政诉讼中的纷争矛盾，惩罚犯罪，引导其他国家机关、社会组织和公民个人规范守法，就是检察机关直接参与社会治理的过程。

在年初的条线会和专项工作会上，市院社区检察指导处就对参与基层社会治理工作做了新形势下的重点部署，提出了“适应改革发展，主动融入基层社会治理；加强内部联动，形成检察工作整体优势；把握监督定位，有效参与社会治理；着眼法治化建设，积极建言献策”的工作要求，各区社区检察科也结合检察建议回访监督或自选主题开展了专项工作。

10月26日，全市社区检察部门的负责人再次共聚一堂，交流探讨社区检察部门参与基层社会治理工作的切入点和方式方法，如何更好地发挥联动融合作用，在社会治理工作中真正有所作为，并展现更大成效。

融入基层，延伸法律监督的触角

社区检察工作的“社区属性”，不仅仅指检察室设在社区，或者能为地区老百姓提供多少法律上的支持，更重要的应该是主动融入社区建设，在灵活变通的专项工作中，体现检察机关法律监督的触角价值，发挥“监督触角”的作用。

这些年来，全市社区检察部门逐渐熟悉了街镇治理模式，检察室除了面向所在地街镇，更主动辐射区域内其他对应街镇。和各乡镇“稳定办”、“综治办”、街道“平安办”等机构建立工作联系，宣传社区检察面向社区开展法律监督、保障法律一体实施的工作职能，及时掌握社区治理状况。并且，在街镇综治中心、网格中心等窗口，公开设置社区检察职能介绍和联系方式的公告牌，通过窗口指引妥善处理和检察职能相关的涉法涉诉问题，及时发现法律监督线索。

“咦，奉城镇这几年好几个村书记都‘出事’了……”通过横、纵比对各种数据材料，奉贤区院社区检察科的检察官们发现，位处该区的奉城镇从2012年以来，50个村居就有5个村书记发生职务犯罪，都是通过手中权力为他人谋利，收受贿赂。犯罪领域也集中在村级工程建设领域，比如协助政府管理村庄改造、农田基础设施建设等过程。

结合社区检察室近年来法制宣传进村居活动的开展情况，检察官们了解到奉城镇的基层党委、政府有关部门在对村干部的监督、教育和管理方面非常薄弱，大量村干部本身缺乏法制观念和廉洁意识，存在“你拿我也拿”、“不拿白不拿”的效仿心态，导致村干部腐败问题接连发生，甚至同一个村的多名干部相继发生问题。

经过研判，奉贤区院社区检察科锁定了村官职务犯罪的专项治理主题，并立即联合本院反贪、案管、公诉部门，通过网上办案软件查找历年案件，借阅卷宗材料，向案件承办人询问了解具体情况，分析查找专项检察的工作切入点。最终形成了有效的村级工程建设领域村官职务犯罪专项治理工作方案，同时与奉城镇纪委联合开展专项检察，并陆续走访当地党委、政府、案发单位等，从权力配置、权力监督、财务管理等方面分析案发原因，逐一找出管理症结，提出基层社会治理检察建议，建章立制，堵漏防患，并对必要的回访也做了安排。

不仅如此，促进辖区综合治理，要从社区、村镇、基层、老百姓身边最常发生的问题入手。基于从检察建议回访监督中提炼出社会治理工作项目的经验，奉贤社区检察科强化了这项认知，主动加强了和街道各相关部门的联系，从派出所刑事执法监督、社区矫正监督，以及行政案件申请监督、信访受理等多种渠道，探寻其中常见、多发、影响地区老百姓生活和社会治安的苗头性问题，及时向有关部门提出社会治理检察建议。并于今年，结合区域刑事案件，延伸开展了跨境赌博衍生社会问题、电瓶车盗窃防范等多个社会治理专项。“我们的主动拓展就想使社区检察工作变得更富有生命力，并在基层社会治理工作中找到支撑点，充分体现社区检察的‘社会属性’。”奉贤区院社区检察科科长向记者介绍。

无独有偶。松江区院结合地区实际选择辖区工业园区的大型企业作为调研对象，会同街镇相关职能部门共同做好园区及企业周边的综合治理工作，在专项工作的选择上也突出了贴近重点工作和现实需求。

近年来，随着经济快速发展和中心城区制造业溢出，松江制造业规模不断壮大，在大量外来人口导入的同时，社会管理和治安问题也日益凸显。全区每年发生的刑事案件中，外来人口犯罪案件数量居高不下，其中发生在大型企业厂区及周边生活区的案件占据相当大的比例。

其中，世界最大的笔记本电脑生产商、长期位列上海市出口创汇榜前列的达丰（上海）电脑有限公司（以下简称“达丰公司”），更是长期受到刑事案件高发的困扰。坐落于松江出口工业区内的达丰公司，厂区和生活区占地达100万平方米，现有员工约4万人（高峰期时有近8万人），月入职、离职人员达两千人。据统计，2014年1月至2016年9月，在达丰公司厂区及生活区范围内，公安机关接到报警逾4500件。虽然治安情况有逐年好转的趋势，但像达丰公司这样的大型企业仍然是松江区治安和刑事案件的高发地，在松江工业区中也具有代表性。

针对这一区域特点，松江区院社区检察科将开展综合治理的重点聚焦于辖区大型企业，选取案件多发的典型企业，从分析案发原因、查找防控短板和制定针对性治理措施入手，探索社会力量和厂方合力推动厂区综合治理。尤其对达丰公司这样的松江出口工业区龙头企业，推动落实好“厂区+社区”综合治理工作，对带动区内其他大型企业完善综合治理有很大的借鉴作用，对促进区域社会治理也有积极意义。

松江社区检察科以推进达丰公司综合治理工作为重点，根据前期与相关职能部门达成的共识，发挥检察、法院、公安、司法、街镇和工业区综治部门等各自的职能优势，在预防犯罪法制宣传、劳务市场招聘监管、企业周边环境综治等多方面入手，推进“厂区+社区”综合治理模式，多管齐下营造企业发展和地区平安的良好社会环境，受到辖区内企业一致点赞。

无缝对接，源自内部联动

从公安派出所刑事执法活动监督和监外执行监督中发现社会管理问题，是社区检察部门的一项重点工作和有效思路。通过加强和区院各部门特别是刑事检察部门的工作沟通，亦可了解到一段时期内区域发案特点和社会治理盲点、难点，并从区域内有影响、有典型意义的案（事）件中捕捉线索，由点及面挖掘优化基层社会治理的价值点。

2016年1月31日，闵行区临沧路某码头发生了一起事故，犯罪嫌疑人张某无证驾驶大型自卸货车运载建筑黄沙，在倒车时与行人廖某相撞致其当场死亡。区院检察官在办案中发现，张某工作至今从未取得过驾照，所驾驶的货车系拆车场买来的报废车辆，经过鉴定，该车制动、转向、灯光信号均不合格，张某供称码头老板在明知其无证的情况下仍雇佣其工作了近三年。

由于闵行区毗邻黄浦江，水域面积较大，区内沿江码头较多。对于本案反映出的问题，闵行区院的检察干警第一时间联想到，类似情况也可能存在于其他码头，如果码头内无证驾驶情况不少，车辆又得不到及时监管，将对本码头安全生产埋下系列隐患……没有犹疑，闵行区院社区检察科立即派员与辖区内有沿江码头的街镇沟通，联合对码头进行抽样走访调查。经排摸发现，闵行辖区内共有39个码头，其中16个为私人承包码头，上述刑事案件中反映出的问题不同程度地存在于这些私人承包的码头内。

检察干警兵分两路，一边前往事发地深入调研，另一边将“私人承包码头存在安全隐患”的情况第一时间汇报给区院分管检察长和市院业务处。“码头堆场内无证驾驶车辆监管问题”专项综合治理方案也在市院业务处的指导下出炉。很快，辖区内码头数量最多的吴泾检察室被点名负责开展各码头的实地调查、找出问题症结，有针对性地开展综治工作。

为确定监管责任归属，干警们先后走访了市政建设养护公司（涉案码头的出租方）、安检所、交通委及航务所。通过梳理法条，最终确认了区航务所对码头内的生产经营活动应当负有安全监管职责。

之后，闵行社区检察科立即召开工作现场会，联合码头、区航务所等单位，通报专项检察情况，以案论法，制发《检察建议书》以促使相关责任单位切实履行安全监管责任，维护正常的生产秩序。依托与本院办案部门的信息联动、案件筛查机制发现类案问题，闵行区院社区检察科还开展了法制宣传进村居、规范社区服刑人员纳管宣告、公安派出所受案立案等专项检察活动。

不得不说，以问题为导向，利用好立足社区的优势，单独或会同办案部门开展社会治理工作，既凸显了“社区检察”的检察特性，又能体现“社区检察”对检察办案工作的延伸，努力实现“打一案，防一片”，成效显著。

检察+科技：

法治思维糅合创新思维

不同于以往“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理运作模式，社会治理将法治放到了更为重要的位置上。

近几年来，全市社区检察部门通过聚焦各自区域内严重危害群众切身利益和影响生活质量的高发案件，抓住与民生休戚相关的治安管理、食品安全、环境保护等突出问题，特别是群众控告及重大舆情所对应的社会治理问题，选准主题，充分发挥社区检察部门扎根基层、服务社区的特性开展专项工作。在支持、督促基层执法部门严格执法、依法治理的同时，综合运用检察建议、调研报告、情况反映等形式，督促、推动主管部门解决问题、完善机制，努力推进社会治理法治化水平。

谈剑秋也强调，参与基层社会治理工作，检察机关更要推动基层运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题，提升基层依法治理的能力和水平，善于在法治轨道上推进各项工作。唯有如此，才能得到群众真心信服，也有利于减少矛盾产生，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

在这方面，徐汇区院的经验做法值得推广。2016年是本市区、乡镇的换届选举年，换届选举能否顺利开展具有重要的政治和社会意义。为此，徐汇区院社区检察科将目光对准“护航换届选举”专项工作，并走访多位区人大代表，介绍社区检察重要职能的同时听取代表关于本街道居委会换届选举工作的实际情况和具体工作需求，以及对社区检察工作的建议，为今后社区检察工作服务区域重点工作和居民需求，开展基层社会治理寻找契合点。

检察官们在沟通中发现，现有居委书记主任多数未从事过换届选举工作，对顺利开展换届选举工作普遍表现出畏难与忧虑。针对这一情况，徐汇区院立即部署各社区检察室开展“点对点宣讲”活动，传递本次换届选举流程、时间安排、工作要求等信息，并为辖区街道、居委干部、居民代表宣讲《选举法》和相关法律规定，普及依法履行选举权和被选举权的相关内容，并在电子显示屏上滚动播放宣传短片，开展宣讲系列活动。甚至借力新媒体工具，在专门设立的“徐汇社区检察”微信公众号上，连续发布湖南衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案、“九严禁”宣传视频等“换届纪律”警示宣传内容，获得较高点击量。在讲法亲民的宣传下，徐汇区院更被亲切地称呼为“老百姓家门口的检察院”。

在设计换届选举系列工作专项方案时，区院社区检察科结合自身法律监督职能，开展了剥夺政治权利专项检察，进一步排摸了本区剥夺政治权利对象的底数与执行具体状况，比对确定了公检双方掌握的在册人员名单，确保被剥权人员信息准确完整，同时督促派出所规范剥权对象的执行工作，避免出现脱管、漏管现象，为换届选举期间选民资格的准确有效奠定了良好基础。

“护航换届选举工作是我科参与基层社会治理的一次积极尝试，也是扩大社区检察工作影响面和辐射面的探索。”徐汇区院社区检察科科长认为，此次专项工作不仅使徐汇社区检察部门与人大、街道、居委的联络互动机制进一步畅通，更拓宽了社区检察参与基层社会治理的途径；在营造换届清风环境的同时，也是对法治思维深入基层传播的一次有益探索。

且行且探索，这是上海社区检察部门参与基层社会治理工作的阶段特征。除了牢牢把握自身职能定位，注重运用法治思维和法治方式，激发人民群众的主体意识和守法积极性外，具体如何执行却是需要结合各区域的特色和需求，因地制宜，运用创新思维开展工作。

在10月10日和11日于江西南昌召开的全国社会治安综合治理创新工作会议上，孟建柱书记传达了习近平总书记的重要指示并作了重要讲话，他提出多个“更加注重”，不仅要求政法综治战线加强联动融合、多方参与、共同治理，也提出要在科技引领下，提升社会治理的现代化、专业化和职能化水平。

的确，在当前科技元素不断重组、碰撞，迸发出巨大能量的时代背景下，我国的社会治理部门、行政执法部门越来越善于运用大数据和信息化手段，更加科学地开展社会治理工作。

上海金山区院便是一例。在与基层派出所、街镇综治办的工作联系中，金山区院社区检察科获悉，金山有的街镇区域、路段虽有治安探头和警务室的设置，也安排了夜间巡逻，但是刑事案件依然屡发不止。

那些地段的治安探头、警务室设置，以及夜间巡逻时间、路线安排是否科学、合理？检察官们产生了这样的疑问。

为寻求科学依据，金山区院社区检察科联手公安机关，以枫泾地区为样本，从案发地点、案发时间、案由、作案手段等角度，对该地区从2010年至2015年这六年所有的刑事案件进行了数据分析，得出了一组基础数据，包括枫泾地区刑事案件高发区域、高发时段以及某一地区或某一时段主要会发生哪种性质的案件和一般的作案手法等。在同济大学副教授单勇的指导帮助下，金山区院社区检察科绘制出了一张枫泾地区的犯罪地图。

将大数据绘制的地图和派出所设置的治安探头设置图纸进行比较，可以一目了然地看出每个探头的设置究竟合不合理，这一举措也为街镇社会治安综合治理工作的科学化安排提供了有力依据，得到了枫泾镇党委、综治办及派出所的高度肯定，也获得了市院社区检察指导处的认可与推介。

“一些成功的事例告诉我们，创新的工作方式背后是创新的思维和创新的管理。”在谈剑秋看来，上海的社区检察工作如今也面临着一道思考题：如何运用创造性思维和科技手段，拓展检察工作参与基层社会治理的空间和方法？在解答环节，金山区院显然开了个好头。

在信息技术给现代社会生活带来颠覆性变革的当下，如果社区检察能借由创造性思维和贴切的科技手段主动作为，让法治思维渗透到社会基层的各个角落，使警示的触角延展至更多社会领域，在人们心里起到实实在在的威慑、教育作用，那么社区检察被赋予的“由被动应对转向主动预防”的创设初衷也将得到有效的诠释和发挥，并使检察监督职能的预防功效变得更为强大而持久，成为社会治理机制创新的重要参与者和积极推动者。

社会治理，一盘灵活的大棋

中央在十八届五中全会提出要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建、共享的社会治理格局。这是在十八届三中全会提出创新社会治理机制，以“社会治理”替代“社会管理”之后，社会建设理论又一次的完善和提升。更加明确了社会治理不是简单的管理与被管理的关系，而是共同参与的理念。

社会治理就像一盘大棋，在法治规则内，可以灵活多变，但要让棋面变得漂亮，则需要灵动的思路，更需要协力而为，才能发挥预想的作用。

在10月26日举行的专项工作交流会上，市人大代表浦全林、俞悦、彭岚，同济大学法学院副教授单勇和上海政法学院刑事司法学院老师魏化鹏应邀出席。对于上海社区检察工作的开展进程，他们在给予认可的同时，也纷纷提出了自己的建议。

三位人大代表皆来自基层，工作在紧密联系群众的第一线，具有很强的代表性和话语权。在长期的基层工作中，他们发现老百姓的法治意识仍然处于较为初级的阶段，亟待加强；而今社区检察是个极好的窗口，建议在覆盖面和宣传的深度及广度上可进一步开拓，也希望社区检察室能出现在更多的社区，倾听社会各界的声音，共同参与并拓展基层社会治理工作的有效途径。

两位法学专家则从专业领域提出了自己的见解。单勇教授的发言中有两点值得关注。一方面，他从犯罪地理学的实证角度回答了“人力不够时，我们应该盯住高危人群还是高危地点”的问题。他指出，与其盯住数量众多却难以辨别的流动人口，不如盯住被确定为高危地点的少数路段和网格。据研究发现，城市中的犯罪热点往往聚集于少数的路段和网格，即5%左右的路段会发生50%以上的犯罪案件。而“盯”的对象从不确定的大量嫌犯转移到确定的少数高危地点，则更有可能实现对犯罪的精准防控，这也符合社会治理需更精细化的发展要求。

此外，就社区检察的做法他也直抒胸臆，对于“是在社区检察，还是依靠社区检察”的问题，他直言还是应该依靠社区进行检察，即依靠社区里的相关单位，并引导这些单位协助社区检察开展法律监督工作。社区检察的人员建制毕竟有限，引导、依靠辖区内的单位进行法律监督，会更有成效，也符合共同参与社会治理的精神要义，社区检察是一个合适的引路人。

类似的“引导”观点也存在于应用法学研究者魏化鹏的心中。他认为，社区检察要与社区警务、社区单位和社区居民，以及其他有关联的社会组织紧密联结，不能单兵作战。开展工作的重点也应该是犯罪预防与社区公共安全的联防。

不过需明确的是，引导不同于主导，社区检察有社区属性，但不能过于扩大，其法律监督职能也须严守，而不能稍有偏离，不然都有可能导致检察权的扩权，进而引发一系列的问题，比如基于社区表现证据导致对某些被告人量刑加重等。这也是社区检察参与社会治理过程中需要把握好的一个重要方面。