PPP融资模式下高速公路工程项目风险管理研究

韦祖翔

摘要：本文将在高速公路建设项目中引入PPP风险管理模式，通过政府与施工企业共建的科学的风险管理体系来识别高速公路投资环节的各项风险因素，并提出有针对性的风险防控措施，以确保公路建设项目顺利实施。

Abstract： This paper introduces the PPP model of risk management in highway construction projects， identifies the risk factors of highway investment links through a scientific risk management system built by government and construction enterprises， and puts forward the targeted risk prevention and control measures to ensure the smooth implementation of highway construction projects.

关键词：PPP模式；高速公路；工程项目风险；研究

Key words： PPP model；expressway；project risk；research

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）32-0091-03

0 研究背景

中国现在虽已经拥有了许多世界性的超级工程，但是项目风险管理有些地方不够完善，管理意识相对薄弱，手段也陈旧，缺乏应对风险相关的防范措施，由于没有科学规范的风险管理，在高速公路建设项目过程中造成很多不必要的损失。现如今社会经济的不断发展，我国正处于高速公路建设的高峰时期，从项目风险的管理角度来说，这是新的挑战也是机遇。

本文将针对高速公路投资阶段引入PPP融资模式，通过政府与企业共担的风险管理模式来规避高速公路投资环节的风险因素，并提出有针对性的风险防控措施，以确保公路建设项目顺利实施。

1 PPP融资模式文献综述

1.1 PPP融资模式的定义

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是政府通过私人部门参与基础设施和公共服务项目建设的一种融资模式，采用该模式的目的是解决财政资金不足的问题。从国际经验看，由私人参与的项目，管理运营率会高。在澳大利亚，他们不仅利用这种模式搞基础设施建设，如公路、铁路、港口、海水净化等，还利用这种模式建学校、医院、监狱这样的公益机构。

1.2 PPP融资模式的内涵

①PPP是一种新型的项目融资模式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

②PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

③PPP融资模式下，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决收优惠、贷款担保等问题，同时能给予民营企业沿线土地优先开发权等，在一定程度上能够保证民营资本“有利可图”。

④PPP融资模式下公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，可在提高城市轨道交通服务质量的同时减轻政府的风险。

⑤PPP融资模式有一套通用的模型和操作流程，详见图1。

2 PPP融资模式下高速公路工程项目的风险管理

2.1 PPP融资模式下高速公路工程项目风险特征分析

高速公路不属于完全性公益项目，其有偿使用的特点保证了通行高效性，稳定的现金流进一步给予高速公路盈利性。从资金匹配角度来看，主要高速公路均有二级免费公路与其并线，财政收入中燃油税主要用于弥补二级公路取消收费后贷款偿还，车购税主要用于西部省份高速公路的建设，因此财政资金对于东、中部高速公路建设资金较低的匹配度使得引入民营资本PPP模式需求大幅增加。

就国内来看，PPP的模式一般分为特许经营和私有化两种类型，根据《中华人民共和国物权法》，“道路、电力”等公用设施属于国家所有，高速公路无法达到纯私有化程度，因此高速公路的融资模式主要表现为特许经营；目前高速公路PPP模式针对特许经营权具有“政府不参与”和“政府参与”两种模式，政府不参与模式主要包括BOT模式、TOT模式、BOT+EPC模式，而政府参与模式主要为公私合营模式。

从风险控制的角度来讲，BOT、TOT、BOT+EPC和政府与民间资本的公私合营模式的运作模式和所面临的风险各有不同。若民营资本具有充沛资金储量，且具备对整个高速公路从建设到运营的控制能力，BOT模式则成为民营资本进入高速公路行业的最佳选择；TOT模式和TOT+EPC模式相当于对整体风险的一种分担，TOT模式下需要民营资本对未来所经营的高速公路具有充分的收益及风险鉴别，而BOT+EPC模式则在于资金不足的情况下所采取的“中性”策略，然而也会丧失部分收益权，让渡给高速公路建设公司；政府与民间资本的公私合营模式主要在于如何与“政府”之间的协调及投资、风险的分担，其意义在于在公共部门和民营资本之间的相互下合作的基础上实现“共赢”。

2.2 PPP融资模式下高速公路工程项目的风险管理流程

PPP融资模式下的公路工程项目风险因素主要由政府和企业共同分担。刘新平和王守清提出风险分担应该遵循三条原则：①由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；②承担的风险程度与所得回报相匹配；③承担的风险要有上限。张水波和何伯森认为风险分担并不存在绝对的原则，而是应该在基本原则的基础上，综合考虑双方对风险的态度和项目的具体条件。但是因为实际风险分担的结果往往与利益不相一致。因此风险的分配应该具有以下功能：①分配的结果使项目对各方都具有吸引力，任何一方都不需要为另一方没解决好他应该承担的风险而付出代价。②在项目周期内，分配的结果可以培养各方的理性和谨慎的行为。

风险共担即风险分配，这种风险防范机制作为风险处置的一项选择措施，一般都是定义于合同条文中，但是合同的起草者总是试图将更多的风险转移给对方，从而导致双方在达成一致协议前所需要的谈判时间和成本居高不下。对此，本文针对高速公路建设特点，基于PPP风险管理模式提出一套更合理的风险共担流程（见图2）。

3 实证研究

3.1 项目概况

兴延高速公路位于京藏高速公路以西，呈南北走向，南起西北六环路双横立交，北至京藏高速营城子立交收费站以北，路线全长约42.2km，最长隧道5.7公里，桥隧比超过70%，项目总投资约143亿元。兴延高速公路作为2019年延庆世园会重要的配套交通基础设施之一，工程投资规模大、施工难度大、施工工期十分紧张（理论工期约40个月），必须于2015年10月份进场施工才能保证按时完工。为了保障项目的如期顺利完成，北京市交通委于2015年1月份启动了兴延高速公路PPP项目相关的准备及招商工作。

3.2 PPP融资模式下项目的风险管理

采用PPP模式，北京市政府授权市交通委作为实施机关，市交通委通过公开招标的方式选择社会投资人。首发集团作为政府出资人代表，与社会投资人共同成立项目公司，首发集团不参与分红。市交通委通过PPP合同授权项目公司投资、建设及运营管理兴延高速公路，期限届满移交政府。项目特许经营期内的特许经营权，包括高速公路收费权、沿线广告牌以及加油站经营权。

3.2.1 融资结构

该项目总投资约143.5亿元，其中政府按可研批复总投资的25%出资，约36亿元；社会投资人按双方股权比例相应出资，约37.5亿元，剩余资金由项目公司负责筹集。采用这种融资结构，一方面满足了项目的最低资本金比例要求，另一方面项目公司可以通过PPP协议向银行进行质押贷款，充分发挥了项目公司的融资能力。通过此种方式，政府仅投入了36亿元的资本金，撬动了约110亿元的社会投资，极大地缓解了政府当期的财政压力，同时也规避了一大部分财政风险。

项目公司由首发集团以及社会投资人共同成立。其中，首发集团利用政府资本金出资约36亿元（占股49%），社会投资人出资约37.5亿元（占股51%），首发集团在项目公司中不分红。大致的融资结构见图3。

3.2.2 投资回报机制

通过前面的分析，从项目本身现金流可平衡银行贷款的结果来看，该项目平衡自身投资的能力较弱，因此若仅依靠项目本身的经营收益，无法满足社会投资人适当盈利的要求，不具备市场化的条件。

因此，为了增强该项目的市场化条件，一方面采用广告牌、加油站等多种经营收入增加项目的现金流；另一方面采用约定通行费标准的方式，由市财力对实际通行费标准与约定通行费标准之间收费收入的差额进行补贴；此外，还通过保底车流量的设计，政府承担了最低需求的风险，适度保障了参与公益性交通基础设施投资企业的利益，提高了社会投资人的参与度。通过以上三种措施，可以有效地保障投资人的预期回收，使得本项目具备了市场化的条件。

3.2.3 风险分配机制

基于政府和社会投资方合作关系的长期稳定性，以风险最优分配为核心，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府方和社会投资方之间合理进行风险分配。一是由社会投资方主要承担项目的融资、建设、经营和维护的风险；二是对于车流量需求不足的风险，由社会投资方承担，但政府方通过设置最低车流量保障级和最高车流量分成机制，减少社会投资方的风险及暴利；三是对于不可抗力风险，由双方共同承担。

3.3 PPP模式下风险管理成效

在前期的方案设计中，将保底车流量设置为80%，此时项目自有资金内部收益率接近当时长期银行存款利率，基本能满足投资人投资机会成本的要求；在后期方案研究过程中，对保底车流量的比例在招标文件中作为加分项，鼓励社会投资人在80%的基础上降低保底车流量的比例，以降低政府兑现最低需求保险的风险。

经初步测算：当项目收费标准为0.5元/车·公里时，约定通行费报价测算值为1.88元/车·公里，政府补贴标准为1.38元/车·公里，运营初始年（2019年）补贴5.7亿元。

在确定了该项目的PPP实施模式后，由于实施方案编制阶段项目总投资、贷款利率等参数的变化，对约定通行费标准进行重新测算。最终，以约定通行费报价1.67元/车·公里，标准车作为第二信封的控制价，以保障投标人报出基准年约定通行费标准的能在科学合理范围内进行充分、公平的竞争。

2015年8月26日，本项目正式开标，共有6家单位递交了投标文件。在开标现场只对各投标人的标前页内容进行公开唱标，我们根据标前页中投资、运营成本等数据，对基准年约定通行费标准进行测算。

从总投资的角度看，各家投标人均在招标中费用的基础上进行了下调；从建安费用来看，投资人基本上按照招标文件中给出的建安费用进行响应；从运营费用来看，运营成本报价均低于测算方案中的运营成本；从保底车流量来看，投标人均最大程度响应了保底车流量的优惠加分（下降5%即能得满分）；从政府和社会投资人出资金额来看，基本都是按照政府承诺的出资金额上限进行响应。

从开标现场得到的信息分析，通过市场化方式招商，该项目切实降低了项目的总投资及运营成本，减轻了后期财政补贴的压力和资金风险；降低了保底车流量的比例，减少了政府对最低需求承诺的兑现风险。总的来看，通过市场化的方式，较好地满足了市政府提出的降低我市高速公路投资建设及运营成本的要求。

最终中铁建联合体综合得分位列第一。中铁建胜出的关键因素在于较低的0.88元/车·公里约定通行费报价，大大降低了政府的补贴费用。其他各投资人各项技术指标亦均在合理范围之内，在有效降低政府与公司的资金风险的同时，较好地响应了政府提出的各项指标。

4 结论

高速公路是现今我国大力发展的交通基础工程，在工程建设中，通过PPP模式风险管理方式的应用能够有效提升管理水平，具有较好的应用价值。但是PPP项目的风险分配是否合理，应该由政府和企业本着“双赢”的态度就项目的风险分配进行谈判。当对高速公路PPP项目进行风险分配时，不仅应该遵从对风险最有控制力的一方承担相应的风险的原则，还应该遵从承担的风险程度与所得回报相匹配和承担的风险要有上限的原则。风险分配作为风险管理的一个重要环节，应当贯穿项目合同期的全过程。政府和企业应该采用有效的措施管理各自分担的风险并尽可能帮助对方管理风险从而保证项目的正常进行。

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