加快推进房地产市场供给侧改革

苏红键

加快推进房地产市场供给侧改革

苏红键

2015年年底以来，部分城市房价飙升，结构性特征日趋明显。2016年国庆期间，为稳定房地产市场，多个城市发布房地产调控政策。根据以往的调控经验，需求导向的楼市政策往往会对经济体造成不利影响。为此，在明确供求矛盾是部分城市房价飙升的根本原因的基础上，从提高城市建设用地供给水平、保障用地需求、拓展发展空间、提高保障性住房供给水平等方面提出加快推进房地产市场供给侧改革的建议。

部分城市房价飙升，房地产市场需求侧改革陷入困境

2015年年底以来，部分城市商品房价格经历了一次前所未有的上涨。从全国范围来看，此轮上涨表现出显著的结构性特征。根据国家统计局2016年8月的数据，中国70个大中城市中，新建商品住宅价格指数相对2015年有10个城市增幅超过20%，分别是深圳（49.2%）、厦门（44.0%）、上海（40.7%）、合肥（40.5%）、南京（39.8%）、北京（28.2%）、杭州（23.4%）、广州（23.0%）、天津（21.1%）、福州（20.2%），另有武汉等14个城市的增幅在5%-20%范围内，其余46个城市在±5%范围内波动（见图1）。相应的，70个大中城市二手住宅销售价格同样表现出显著不同的涨幅（见图2）。由此可见，即便是70个大中城市，房地产市场依然表现出显著的分异。从全国范围来看，20多个城市火爆的房地产市场与大部分城市房地产市场的冷清形成鲜明对比，房地产市场结构性特征日益凸显。

据统计，2016年9月30日至10月8日，北京、天津、苏州、成都、郑州、无锡、济南等21个城市相继出台楼市新政，通过限购限贷、供地严打等举措给楼市降温。

根据以往的调控经验，由于房地产市场与其他产业发展、国民经济的关系非常紧密，以“限购”为主体的需求导向的房地产调控政策往往会在给楼市降温的同时，对经济发展造成不利影响，比如关联产业衰退、财政收入降低等。与此同时，随着全国房地产市场分异日益明确，需求侧改革会在限制特大城市房地产市场的同时，进一步加大三四线城市的去库存压力。

此轮调控，部分城市提出了房地产市场供给侧改革的建议，比如北京提出了“加大住宅用地供应力度”“加快自住型商品住房用地供应”等，但是，以供给侧改革为核心的楼市调控思路和发力点还需要进一步明确，力度需要加强。

供求矛盾是住房价格飙升根本原因

供求关系是市场的核心，是价格的主要决定因素。近期部分城市房地产市场价格飙升的根本原因是特大城市土地和住房供给有限性与住房需求（含预期需求）不断增长的矛盾。

图1：70大中城市新建住宅销售价格涨幅（2016年8月比2015年）

图2：70大中城市二手住宅销售价格涨幅（2016年8月比2015年）

1. 需求侧：特大城市住房需求不断增长

快速城镇化意味着大规模人口进城，从而产生巨大的住房需求。2015年，我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口达到了7.7亿。据估计，到2020年、2030年和2050年，我国城镇化率将分别达到60%、70%和80%左右（魏后凯等，2014），这意味着分别新增约5000万、1.9亿、3.3亿人口。根据以往的中国人口流动经验，2008-2011年间，新增城镇人口有75%左右在100万以上人口城市（魏后凯等，2014），其中以北上广深为代表的长三角、珠三角、京津冀地区的城市以及部分省会城市最具人口吸引力。三大城市群的中心城市此轮均经历了快速上涨。除此之外，我们也看到，其他一些省会城市也对本省人口具有很强的吸引力，比如郑州、济南、成都、安徽、福州等，此轮也都经历了较高的涨幅。大规模的人口流入，会产生巨大的住房需求；同时，巨大的人口流入潜力则意味着较高的房价增长预期，又会引致房地产的投资需求。

除了受快速城镇化的影响之外，二胎政策会提高城市人口自然增长率，会增加单个家庭的住房面积需求，同时会提高单个家庭对多套住房的需求。另外，城市发展过程中伴随的城市更新改造、收入水平提升等都会不断提高住房需求。

对于在城镇化过程中人口吸纳能力较低、人口增长缓慢甚至负增长的城市或地区来说，房地产市场需求较低，去库存压力较大。由此，各个城市由于不同的人口规模、不同的吸纳能力、不同的增长潜力，会产生不同的住房需求，从而形成了全国房地产市场分异的格局。

2. 供给侧：特大城市土地与住房供给有限

城市建设用地收紧加剧特大城市房地产供求矛盾。近年来，由于一些地方城镇建设用地规模扩张过快，城镇建成区人口密度大幅下降（苏红键，2016），国土部2014年发文《节约集约利用土地规定》（中华人民共和国国土资源部令 第61号）。这一收紧主要是为了限制中小城市盲目建设新城新区和工业园区，但是，对于人口密度较高、房地产需求较大的特大城市来说，收紧的城市建设用地供给限制了城市发展空间，加剧了住房供求的矛盾。2014年末，北京市城镇常住人口1859万人，城市建设用地面积1505平方公里，常住人口人均用地面积仅80平方米左右，远低于人均100平方米的标准。同期，广州市城镇常住人口人均用地面积仅60平方米左右，深圳市约为人均80平方米左右。同样的问题对于其他外来人口比重较高的特大城市同样存在。当现状的或者预期的土地和住房供给跟不上人口增长产生的需求时，特大城市住房短缺问题凸显，便导致了特大城市住房飙升。

由此可见，对于部分特大城市来说，一侧是不断增长的城市人口及随之而来的不断增长的住房需求，另一侧是有限的城市土地供给和发展空间约束以及有限的住房供给，现状的和预期的供求短缺显而易见，在市场机制作用下，供求短缺越大的城市，房价更容易上涨。对于人口增长缓慢或者人口净流出的城市则房价相对稳定。由此，不同规模、地区的城市存在不同的房地产市场供求关系，房地产市场表现出显著的结构性特征。

推进房地产市场供给侧改革的建议

从以往的楼市调控经验来看，房地产政策往往通过限制市场需求、稳定市场价格来给楼市降温，这会对房地产及相关产业发展造成不利影响。为此，应当明确建立以供给侧改革为核心的房地产调控政策，顺应市场规律，以增加土地供给、保障用地需求、拓展和优化发展空间、提高保障性住房供给水平等为重点对房地产市场进行调控。

1. 按照人地挂钩标准，提高特大城市建设用地供给水平

房地产市场供给侧改革，首先需要按照常住人口标准配置城市建设用地指标，这样可以在约束中小城市盲目扩张的同时，保障特大城市发展空间。五部委提出《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，虽然放开了土地供给指标，但是将土地指标与落户数量挂钩，又一定程度上降低了供给力度。按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），人口规模应按常住人口进行统计，建设用地“人地挂钩”不是跟户籍人口挂钩而是跟常住人口挂钩。因而，对于外来人口较多的特大城市，有必要按照常住人口规模标准实现“人地挂钩”，提高供地水平。与此同时，在特大城市的规划过程中，可以按照预期人口规模，配置相应的土地供给指标。

2. 创新增减挂钩模式，保障特大城市建设用地需求

为保障特大城市按照常住人口标准配置城市建设用地，需要积极创新推进城市建设用地的城乡统筹和跨区域增减挂钩。一是在特大城市积极推进城乡建设用地增减挂钩，统筹城乡建设用地市场，尽量满足城市增长所需的土地资源。城乡建设用地增减挂钩早在2000年就提出来了，北京市新近开始试点推进乡镇统筹利用集体建设用地，进一步推进了城乡建设用地增减挂钩工作。二是探索推进在省域或省际推进跨区域的城市建设用地指标增减挂钩。目前，四川省已经首次尝试增减挂钩节余指标在省域内流转使用（四川省成都市高新区与巴中市签署国土资源领域战略合作框架协议，约定2016年内高新区以29.5万元/亩的价格有偿使用巴中市4500亩增减挂钩节余指标，流转指标费用总额为13亿元），省域内流转是可行的、双赢的。但是对于北京、上海等作为直辖市的超大城市来说，市域范围内指标较少，可以尝试在城市群范围内，或者与对口支援的贫困省份合作开展指标流转协议。探索与对口支援的贫困省份或地区进行一定的指标流转，既可以满足特大城市增长需求，又有利于扶贫开发，能够实现共赢。

3. 推进大都市区模式，拓展特大城市发展空间

为了突破特大城市发展空间的行政区划限制，要积极推进大都市区模式，拓展特大城市发展空间。特大城市往往会面临人口膨胀、用地紧张的问题，由于受到行政区划限制，跨行政区的扩张几乎是不可能的。为此，推进大都市区模式，首先需要积极打破特大城市行政区划限制，根据发展需要和发展趋势，积极稳妥地推进特大城市周边地区的行政区划调整，包括撤县（县级市）设区、合并地级市等。比如北京市已经陆续完成全部县改区，长三角地区的杭州（合并萧山、余杭）、苏州（合并吴县）、常州（合并武进）、南京（合并江宁、六合），还有2011年安徽省撤并巢湖市，都有利于降低行政区划对城市发展的限制。除此之外，要积极发展和完善特大城市综合交通体系，推进交通导向的多中心模式，缓解人口集聚压力，优化人口布局。同时，为了进一步优化特大城市、大都市区的空间结构，要积极优化大都市区范围内的公共服务资源布局。

4. 提高保障性住房供给水平、质量和范围

为了稳定特大城市房地产市场，要积极提高保障性住房供给水平、质量和范围，创新推广自住型商品房模式，保障城市居民基本住房需求。一是要提高保障性住房供给水平，大力提高保障性住房建设用地供给水平，探索优化商业住宅配建保障房的比例。二是确保保障性住房建设质量，在建筑质量、公共服务配套等方面确保与周边的商品住宅同等水平。三是逐步扩大保障性住房覆盖范围，在户籍制度改革的同时，逐步将非户籍居民纳入保障性住房的覆盖范围。四是创新保障房模式，积极推广自住型商品房模式。北京推出的自住型商品房项目总体比较受欢迎，但也有部分项目由于位置较远、交通和公共服务配套落后等原因，出现滞销情况，需要积极总结经验，逐步推广。

（本文得到国家社科基金重大项目《推进城镇化的重点难点问题研究》（14ZDA026）的支持）

作者单位：中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心、中国社会科学院城市发展与环境研究所