浅析中国煤炭产能过剩原因与治理对策

文/李睿

浅析中国煤炭产能过剩原因与治理对策

文/李睿

中国煤炭工业经过六十多年的发展，取得了长足的进步，为我国的能源工业行业以及国民经济高速发展提供巨大推动力。我国长期以来一直使用煤炭作为主能源，一次能源生产和消费结构中煤炭的比重均超过七成，同时根据国家“坚持以煤炭为主体、电力为中心、油气和新能源全面发展的能源战略”的结构规划也可知，煤炭工业在我国未来的国民经济发展中仍将作为主导能源。从煤炭产量来看，近二十年来，我国原煤产量随着经济的迅猛发展，进入了产量提升的快车道。煤炭产量从2000年的12.99亿吨提高到2010年的32.35亿吨，到2013年产量更是高达39.74亿吨；然而进入2014年以来，国际国内经济下行压力较大，我国煤炭行业也遇到进入新世纪以来的首个寒冬，全年的总产量为38.74亿吨，至此我国原煤产量首次出现下滑；在此之后，2015年全国原煤产量再次同比下降3.5%，总量为36.95亿吨。

煤炭作为我国发展的基础性能源资源，保证其在合理的产量区间健康发展是维护中国能源安全、保障我国经济平稳快速发展的根本基础。进入2014年以来，受国际国内经济下行压力影响，我国煤炭市场需求不断萎缩，同时供给依然处在相对高位，煤炭价格大幅下降，我国煤炭产能存在过剩的潜在风险。

面对此种情形，分析我国煤炭产能过剩的原因以及产生机理，建构科学的评价体系以及治理政策，不仅在短期内可以稳定我国煤炭产业的供需，减少波动，而且在长期内能够保证我国的能源安全以及经济稳定。

一、我国煤炭产能过剩原因分析

从我国煤炭行业2015年全年数据来看，产量约占全国总产量七成的规模以上大型煤炭企业合计利润53.2亿元，同比下降92%。同时现阶段全国煤炭产业总产能40亿吨左右，在建产能10亿吨左右，巨大的产能对于现阶段全国的消费量有明显的过剩。

在世界经济发展过程中，煤炭产能过剩并不罕见，众多学者对于该现象也做了大量的研究，对于煤炭产能过剩的原因，学者们从不同的主体角度提出了许多不同观点。结合学者们的研究以及中国经济运行的实际状况，中国煤炭产能出现过剩主要有以下原因。

第一，从煤炭行业的微观主体进行分析，煤炭企业追逐利润最大化的行为引发全行业的产能过度投资。煤炭行业作为对投资额度要求较高的行业，普遍存在着规模效益，在我国现阶段煤炭相关技术较为低下的情况下，很容易出现企业盲目投资的现象。煤炭企业是煤炭行业最小的经济主体和单元，根据西方经济学的基本原理，追逐投资回报率是决定企业投资的标准依据。近些年尤其是2008年以来，我国煤炭工业整体效益好，行业相对于其他产业利润率更高，资本逐利的需要引发煤炭产业下游的电力和房地产等相关产业大量社会资本争相进入，同时由于门槛设置相对较低，整个行业出现无序竞争，形成社会投资的大量堆积。资本积累给煤炭产业带来生产规模的提升，然而由于大量缺乏高新技术的小微企业存在，对于行业总体生产效率的提升却产生了消极的影响。与此同时，在规模较大的企业中，资本的大量简单重复堆积使得资本有效利用率较低，无法适应国际竞争和冲击，难以提高生产效率。

第二，从煤炭企业所在的当地政府发展角度进行分析。追求GDP的提升是地方政府的重要目标，在该目标的指引下，当地政府往往会采取多种补贴性政策以扶持地方煤炭企业的发展，这种补贴降低了煤炭企业的成本，推动了煤炭产量的大幅增加，然而却保护了落后的小企业，保护了部分本该淘汰的落后产能，扭曲了煤炭市场价格，最终导致我国煤炭产能的相对过剩。

第三，从我国煤炭产业的市场机制角度来看，违反市场规律的行为直接破坏了市场的自由竞争，导致了煤炭行业产量的过剩。例如部分地方政府急于在任期内将所有资源转化为地方的经济发展优势，从而片面追求经济增长速度，违背经济发展规律，干预当地煤炭企业的投资策略和经营管理，不科学地提高企业的生产规模，导致全国煤炭行业的总体产量过高。同时，我国煤炭产业在产权界定、价格形成机制、所有权结构上均未能建立完善成熟的市场机制，因此也无法利用市场的力量对于煤炭产量进行总体的调控。

从上述论述可知，我国现阶段出现煤炭产能过剩主要由于各主体权责意识的相对不完备，部分企业和政府未能在形成完备的煤炭产业市场机制前提下合理地规范自身的行为。不同的出发点导致不同的行为，行为总体的合力催生了现阶段不甚健康的煤炭行业供给需求。

二、我国煤炭产能过剩治理对策

根据原因分析可知，我国煤炭产能过剩的根源在于建立市场机制时，各行为主体的非理性行为，因此我国现阶段的煤炭产能过剩治理，应将煤炭产能调控中的各主体行为作为整体来进行综合分析处理，脱离片面的行政指令安排方式，形成多措施的解决方案。对于煤炭企业来说，应使用经济手段规范其行为，为部分中小企业落后产能建立良好的退出机制，淘汰落后产能；对于政府来说，应拓宽自身的视野，从全国甚至全世界煤炭行业的角度进行分析，转变不正确的政绩观和发展观，以法律手段为主、行政手段为辅，保证煤炭产业市场机制的稳定，对我国煤炭过剩产能进行调控和干预，保证煤炭供给和需求的基本均衡，保障经济社会的平稳较快发展。

第一，针对煤炭企业的利润最大化行为，使用经济调控手段是各个国家最普遍也是最有效的手段。在现阶段产能过剩的条件下，应尽早建立完善煤炭税费、奖罚机制，通过调控煤炭企业生产成本以调整煤炭行业的投资方向和数量，从而进一步达到去产能的目的。可以对煤炭生产方和使用方采取双向征税的方法，提前对不同煤炭开采量、回采率、煤炭综合利用程度设定相应税费标准，同时使用累进税的方式，加大对落后产能的打击力度。与此同时，部分小型煤炭企业也应发挥自身的能动性，加快转型升级速度和力度，脱离以往简单生产制造的模式，依托人才和互联网等新兴技术，创新商业模式；对于部分效益较好的大型煤炭企业，应该发挥自身优势，大力进行并购，提升产业集中度。

第二，要改变部分地方政府的非理性行为，应及时改变不正确的政绩观，明确政府在经济行为中“守夜人”的职责，使用法律手段为主、行政手段为辅的方式，引导我国煤炭产业过剩产能及时退出。完善的法律是保证煤炭行业去产能的重要依据，从根本上解决现阶段我国煤炭产能过剩的问题，必须在现有法律基础上，加快完善煤炭去产能法律法规。使用法律手段调整煤炭产能供需关系，真正让煤炭去产能政策的制定、实施等步骤实现法制化，为煤炭产业的市场化保驾护航。

第三，为保证煤炭产业市场机制的稳定，各级政府仍需使用部分行政手段，在保障经济和环境的前提下，最大程度消化淘汰优化落后多余产能，维持煤炭市场供需均衡。首先，为各煤炭企业做好信息提供者，利用自身具备的巨大信息资源，进行归纳汇总，及时进行分析形成相关报告，引导企业按照市场的要求有序进行退出，保证煤炭产能供需平衡；其次，在现阶段关键时期，在产能过剩严重地区实施相应的更严格的制度，直接淘汰煤炭落后产能，严格执行整合升级。与此同时，对于当地煤炭的长期规划要有清醒的认识，严格按照市场规律行政，协调好煤炭产销的各部门工作。

（作者单位：北京航空航天大学法学院）

（责任编辑：刘宏伟）