央地财政事权重构昭示财税体制改革拉开大幕

毕夫

作为财税体制改革的最大看点之一，中央和地方财政事权和支出责任的划分随着国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》）的落地而变得清晰和明朗起来。特别是在《意见》明确划定了路线图与时间表的基础上，未来围绕着央地财政事权和支出责任划分的系统性改革还会纵向深入。

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。由于历史原因，我国长期存在着中央与地方之间“财权”与“事权”的错配，其不仅表现为中央财政本级支出占全国总支出比重偏小，一些应由中央负责的事务交给了地方，同时一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任。另外，在公共事务的管理上，中央和地方还存在职责交叉重叠以及共同管理事项过多的结构性缺陷。

鉴于财政“包干制”（存量收入归中央，增量收入地方）之下地方政府频现隐瞒财税收入的道德风险以及“诸侯经济”可能削弱中央经济控制力的现状，1994年中央毅然启动了“分税制”改革，常年性的两大主要税种各得其所——增值税归中央，营业税归地方，由此形成了所谓的“分灶吃饭”财政体制。体制的变革迅速带来了中央财政状况的改善以及中央调剂财源力量的加强，但同时也立马引起了地方财政的逆转。资料表明，“分税制”落地当年，地方财政收入占全国财政收入的比重由上一年77.98%剧降到44.30%，同时，地方财政自给率也发生猛烈沉降，从前一年的1.02迅速降为1994年的0.59，后来一直在0.59左右徘徊。

问题的关键在于，“财权上移”的同时，有关公共服务和公共产品的“事权”却在下放，这样，尽管地方财政收入出现剧烈收缩，但同期财政支出占全国财政支出的比重却并未出现大幅度下降。数据显示，与上一年相比，“分税制”启动当年地方财政支出仅仅回落了2.02%，而且尽管后来随着国有企业公司制改革引起的“企业办社会”职能大批量转移到了地方，但地方的财权也并没有相应扩张，事权和财权的倒挂现状一直延续至今。统计结果表明，去年地方财政收入占全国财政收入的54.52%，而支出占全国的85.46%，全年地方财政收支缺口高达67236亿元。

不过，面对着财权和事权的倒挂之压，在“跑部钱进”争取更多的中央财政转移支付的同时，还纷纷开辟各种生财之道，除了各种乱收费、乱罚款、乱创收滋生蔓延外，各类还越权设立了五花八门的地方政府基金，仅行政性乱收费一项，最多时全国超过2000余种，企业和百姓因此怨声载道，经济与社会矛盾逐渐暴露。问题是，地方政府广辟的财源并非全部用于公共产品与服务的供给之上，而是相当一部分落入了一些小团体和个人的腰包，权力寻租肆无忌惮。

特别值得注意的是，在将营业税交给地方政府征收的同时，“分税制”改革之后，中央政府不再参与土地出让权益的分配，土地出让金于是全部纳入地方政府收入，地方政府和土地的关联突飞猛进，最终由土地出让、房地产相关税收形成的收入成为了地方财政进账的最主要部分，贡献占比高达50%以上。另外，在通过土地敛财的同时，地方政府还成立了大大小小且遍布全国各地的1000多家城投公司，并通过这一平台发行了5万亿元的信用债、2.7万亿元的信托融资以及取得了10余万亿的银行信贷。统计显示，目前地方政府债务总量高达18万亿元。

问题是，土地财政在推高房价的同时，也沦为了腐败高发的温床，社会对此诟病甚嚣尘上。而且受制于经济下行的压力和一、二线城市土地供应刚性的增强以及三、四线城市房产库存的增加，卖地收入空间愈来愈窄，加之相关政策关闭了地方政府在城投平台的融资职能，土地财政显然难以为继。分析发现，最近三年，地方政府所取得的土地出让收入实际上呈现逐年递减状态，从2013年的4.37万亿减少到2014年的3.44万亿以及2015年3.25万亿元，年度回落幅度都在20%以上。受到影响，同期地方财政收入的增幅迅速放缓，三年幅度分别为12.9%、9.9%和9.4%，及至今年1-7月，再度放缓至5.4%。

今年全面推开的“营改增”更令地方财政忐忑不安，虽然出台的过渡方案将增值税的分享比例从75：25调整为50：50，但对改善地方财政杯水车薪；另外，为了缓解地方政府的债务压力，财政部赋予了地方政府的发债资格，仅今年1-8月，地方政府的发债规模就达到4.43万亿元。不过，地方政府的举债所得主要还是用来进行债务置换，而且这种“以长换短”的方式也只是将偿债时限延长罢了，巨额的债务如同一柄达摩克利斯剑依然高悬在地方政府的头上。

显然，地方财政如履薄冰的窘境倒逼着顶层设计必须加快央地财政事权与责任的重构，通过改革解决两级事权与财权失衡的历史遗留。从《意见》可以看出，未来中央事权或有所加强，而为了保证地方政府能够切实履行本级事权，地方政府财权也会相应加强，一个可能的趋势是，财政体制改革会在扩展消费税、房产税等方面为地方政府创设稳定、持续的主体税源。但需要明确的是，既然中央事权有了加强，等于是原来属于地方政府的事权转移给了中央，那么地方政府所获得的财权扩充空间不会很大。

比厘清央地各自事权与财权更棘手的还有中央与地方共同财政事权的责任分割问题。对于公众普遍关注的义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、就业等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务，《意见》确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。但究竟中央与地方职责各占多大比例，则是今后财税改革推进的重点和难点。我们认为，在共同财政事权中，为了加强统筹与投资效益，基本养老保险会以中央为主，而其他几个方面或者采取央地均担或以地方为主的方式。

也许正是估计到了央地财政事权与责任划分实际推进的难度以及可能会遇到的变数，《意见》特别强调建立财政事权划分动态调整机制，同时采取了由点到面和渐进式改革方式：2016年选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革；2017-2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展；2019-2020年基本完成主要领域改革。在此基础上，全国人大将起草《政府间财政关系法》，并适时修订相关法律、行政法规，推动形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。可以预见，以央地财政事权与支出责任划分为样本，未来的财税体制改革的成果都会以法律的形式规范与固定下来。