乡镇国库集中收付制度改革存在的问题及对策

卢小玲

摘要：国库集中收付业务自开展以来，在县级以上层面取得了较好的效果，但是乡镇集中支付业务，因为乡镇金库数量较少、乡镇预算约束能力弱等原因，并未能有效开展。南通地区乡镇国库集中收付业务虽然覆盖面广，但财政专户管理使用的规范性、集中收付业务流程的合理性还有待进一步加强。本文介绍了南通地区乡镇国库集中收付业务的基本情况，对其存在的问题进行深入分析，并提出相关政策建议。

关键词：乡镇 集中收付制度 财政专户管理 国库单一账户

乡镇经济作为国民经济的重要组成部分，是农村经济的主体，是解决三农问题、构建社会主义新农村的切入点，因此管理好乡镇财政收支、建立高效经济的乡镇财政制度至关重要。传统财政资金收支体系下，资金的收纳账户繁多，资金分散，资金的支出步序复杂，在途时间较长，不利于提高财政资金运行效率和透明度，也不利于保证财政资金安全。国库集中收付改革实施以来，南通市各级财政积极参与，广泛配合，至2015年底，全市105个乡镇，已有95个乡镇实施了国库集中支付业务。

一、南通市乡镇财政运行基本情况

南通市辖内共有105个乡镇，其中1个乡镇设立了乡镇金库，42个乡镇采用“乡财县管”的财政管理体制，62个乡镇采用“非乡财县管”的财政管理体制。95个实施了国库集中收付制度的乡镇中包括全部“乡财县管”乡镇和53个“非乡财县管”乡镇；未实施国库集中收付制度的10个乡镇，包括了1个设立乡镇金库的乡镇和9个“非乡财县管”乡镇。各乡镇开展的国库集中收付业务均采用商业银行代理模式，承担支付业务的零余额账户在商业银行开设。

（一）乡镇财政机构设置

南通市各乡镇（街道办事处）均设立财政所（或称财政局），一般有6-8名工作人员，人事关系隶属于县级财政，工资关系仍归属各乡镇，机构及人员一般实行县、乡双重领导。各乡镇财政所均设置了镇级财政国库集中收付中心（或称财政结算中心，简称“中心”），中心设七个岗位：中心主任岗、总预算管理岗、部门预算管理岗、中心审核管理岗、收入管理岗、支付管理岗和单位核算管理岗，各岗位人员由乡镇财政所人员兼任。乡镇财政的预算单位主要有乡镇政府机关和乡属事业单位，乡属事业单位主要指镇农业服务中心、社会事务中心、建设服务中心、企业服务中心。

（二）乡镇财政预算编制

南通市乡镇级行政事业单位预算编制采用“两上两下”的制度：首先，由镇级预算单位按照零基预算、综合预算的要求编制部门预算和专项预算，预算按单位、分科目细化到款级。其次，乡镇财政所根据历年该单位的预算支出和专项支出情况，结合当年的支出安排，修订该单位的预算控制限额，再次，预算单位根据财政下达的预算控制限额，编制本单位的二上预算，报乡镇财政所总预算进行审核。最后，各乡镇均设有人大机构，每年初召开本乡镇人大全体代表会议，负责审定前述乡镇财政所总预算及上一年的预算执行报告。每年10月左右，各乡镇召开乡镇级人大代表主席团会议，对当年乡镇调整预算做出决定。

（三）乡镇财政财力分配

为明确县、镇两级财政的体制管理权责，县级政府一般以文件形式明确两级财政收支划分的政策、激励机制，主要包括：调整收入财力分成比例、核准乡镇既得财力基数、界定财政转移支付镇分类、建立财政分类转移支付补助机制等。在分配中优先保障各镇民生支出及事业发展基本支出，该类支出由县级财政核定标准后为乡镇财政代支，再全额从各镇既得财力中扣除。与乡镇自身发展相关的支出，如由乡镇独立承担的旧城改造支出及乡镇的环境整治等仍由各乡镇自行承担。

（四）乡镇财政账户设置

除设立了金库的乡镇在人民银行开设库款账户外，各乡镇开设的其他账户基本相似，主要有以下五种类型：财政预算内账户（用于与县（区）或乡镇财政库存账户往来结算）、非税收入资金专户（由于目前乡镇级财政的非税收入规模有限，一般该账户用来存放镇以上各级财政下拨的补助资金，如蔬菜大棚资金等）、专项资金特设专户（根据上级要求按照项目建设需要单独设立的账户，如某高速公路专项资金账户等，一般在工程竣工、验收或审计后予以撤销）、财政零余额账户、教育经费专户（存放县级财政以实拨方式直接拨付给各乡镇的农村中小学经费，实施集中支付的乡镇，与集中支付使用同一个零余额账户，办理申请、支付、清算）。所有财政性资金均通过该账户体系存储或支付。已开展国库集中支付业务的乡镇，各预算单位仅保留零余额账户，所有资金收支纳入乡镇财政账户管理。

二、南通市乡镇国库集中收付业务开展模式

2006年7月，江苏在全国率先开展乡镇国库集中收付制度改革，并且出台了《苏南地区乡镇财政国库集中收付制度改革的指导意见》（苏财基层（2006）25 号），2014年财政部出台的《关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》（财库（2014）177号）更是明确了“具备条件的乡镇应在2015年底前实施国库集中支付制度改革，将所有财政资金纳入国库单一账户体系管理”。

南通市各乡镇陆续开展了集中收付制度改革。各乡镇非税收入主要有行政事业性收费收入、租金等，设立国库的乡镇非税收入由乡镇财政所负责征收后，通过非税收入收缴系统，缴存乡镇非税收入专户，定期或不定期缴入国库。国库为乡镇财政出具乡镇级预算收入报表并与乡镇财政定期核对库存账户。未设立国库的乡镇非税收入是由乡镇财政征收后，存入本级非税收入专户自收自用，或者缴存县级财政非税收入专户，县级财政按规定定期或不定期缴入县级国库。

南通市乡镇财政集中支付业务主要采取将乡镇按一级财政的方式实施，少数乡镇被视同县级预算单位实施。按照最终清算账户的不同，目前南通市乡镇财政集中支付业务可以分为财政实有资金账户清算、混合清算两种模式。财政实有资金专户清算模式是指乡镇财政在代理银行设有实有资金和零余额两个账户，县级财政定期从县级国库库款账户以实拨或调拨方式支拨到乡镇实有资金账户上，乡镇财政零余额账户办理集中支付后，再与其实有资金账户进行清算的方式。混合清算模式是指将乡镇保障性支出纳入县级财政集中支付范围，由县级财政零余额账户支付，并与县级国库清算。除保障性支出外的乡镇其他支出则在乡镇零余额账户支出后，通过乡镇财政实有资金账户清算。

三、南通市乡镇国库集中收付业务存在的问题

（一）乡镇国库数量明显偏少，国库集中收付业务体外运转，难以规范

新《预算法》规定“我国实行一级政府一级预算”，“具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库”。乡镇国库的设立，能够使乡镇政府、财政部门更加便捷地汇集、使用财政资金，从而更好地服务地区经济发展。南通市105个乡镇仅有1个乡镇设立了乡镇金库，而且该乡镇因为种种原因限制，资金支出业务实际上仍是通过商业银行办理；95个已经开展了国库集中支付业务的乡镇，除少部分乡镇将预算单位纳入上级财政的集中支付业务外，大部分是采用商业银行代理，实有资金账户清算的方式，这种方式因为不与人民银行国库进行清算，难以规范和监管。

（二）乡镇国库集中收付业务代理银行大多未经人民银行认定，存在风险隐患

为了加强对财政账户开设、变更情况的监测，严格按照各类文件要求，控制财政专户开户个数，南通市、县两级国库，多年来参与财政账户开户审核，做好台账记录，但各类财政专户存量仍然较大，特别是乡镇财政专户。各乡镇财政开展集中收付业务时，与实有资金账户清算，所以虽然代理银行未经人民银行认定，但人民银行也无法通过不予清算等方式加强管理，代理银行的业务水平、系统安全等无法保证， 存在风险隐患。

（三）乡镇集中支付业务流程不规范，存在“先清算，后支付”的违规情况

因为大部分乡镇国库集中支付业务的清算账户是乡镇财政开设在商业银行的财政专户，所以需要乡镇财政预先使用实拨或调拨方式，将国库库款转至财政专户，待实际发生集中支付业务后，由财政专户与财政零余额账户进行清算。因此形成实质上的“第二国库”，采用“先清算、后支付”的流程，不符合集中支付改革的制度设计要求。

（四）乡镇财政各类账户的管理不够规范有效，资金较为分散

相关部门对乡镇级财政各类账户管理的要求不够具体、明确。如2013年财政部和国库局出台了《财政专户管理办法》（财库〔2013〕46号），对财政专户的开立、变更、撤销、资金管理等内容做了较为具体的规定，但文件只表明，“乡级财政专户的管理暂参照《财政专户管理办法》有关规定执行”，对基层贯彻落实、整改的指导意义不大。因此各乡镇账户仍然偏多，违规开户现象屡禁不止，乡镇财政资金较为分散，不利于集中管理。有调查显示某县级财政部门自身统计的全部乡镇财政专户为76个，但人民币结算类账户管理系统则显示为23个。

（五）乡镇级财政预算执行的约束力明显偏弱，集中支付业务额度控制效用低

乡镇财政由于没有设立国库，在预算计划执行过程中，对到账资金的敏感度远超本级乡镇实际可支配财力。因此，乡镇预算执行缺乏约束力，导致预算执行与预算计划严重脱节，形成“两层皮”现象，预算执行过程中出现的“超预算支出”、“不按预算支出”的情况成为常态。调查显示，由于不需要与国库清算，乡镇财政集中支付业务办理中，以“预算控制”代替“额度控制”的做法比较普遍，因此约束力大大降低。

四、政策建议

（一）因地制宜，注重实效，加快推进乡镇国库建设

加快推进人民银行直接经理乡镇国库，具有较强的现实意义。受诸多现实因素的制约，短期内全面推进人民银行直接经理乡镇国库的做法难度较大。但可根据当地财政体制改革的推进情况，在地方经济发展较快、财力较为充裕的地区，因势利导。有条件的地方可全面推进，条件不成熟的地方不急于求成，在条件成熟的乡镇先行试点，积极探索，循序渐进推进改革。

（二）强化乡镇国库单一账户建设，分类推进乡镇国库集中支付制度改革

配合财政部门完成全面清理财政专户工作。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕年45号）要求：“全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消”。同时，按照《关于乡镇国库集中支付制度改革的指导意见》（财库（2014）177号）的要求，规范推进乡镇国库集中支付业务。进一步规范乡镇国库集中支付业务流程，坚持国库单一账户制度，坚持“额度控制”、“先支付、后清算”等核心原则，确保国库集中支付业务的合规开展。

（三）研究制定乡镇国库集中收付业务监管制度，规范集中收付业务的具体行为

一方面南通市集中收付业务的资金、流程、凭证，以及各方的权利和义务均通过协议的方式进行规范，协议的拟定参考了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》（银发〔2002〕216号），虽然具有一定的可操作性，但不具有直接的指导意义和监管高度。另一方面，缺乏对于非税收入的种类及各类非税收入入库时间的相关监管文件，因此建议研究制定地方集中收付业务的监管制度，用以规范乡镇国库集中收付业务。

参考文献：

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