经济责任审计、权力监督与廉洁政府建设

●赵艳红

经济责任审计、权力监督与廉洁政府建设

●赵艳红

权力任性必然滋生腐败，经济责任审计是从事前入手，通过审计责任人的经济责任以实现对其权力运用情况的监督制约，可以有效遏制权力腐败。廉洁是政府正当性和合法性的根基，权力监督与廉洁政府建设密切相关，当前新形势下廉洁政府建设的核心和关键在于监督权力运行，防范廉政风险。本文以公共受托责任理论、寻租理论以及信息不对称理论为基础，阐明实施经济责任审计对政府权力进行监督的理论基础及中国腐败治理现状，并以权力监督为纽带将经济责任审计和廉洁政府建设相联系，基于经济责任审计的监督视角，提出监督权力运行，建设廉洁政府的路径。

经济责任审计 权力监督廉洁政府建设

一、引言

英国近代历史学家阿克顿勋爵说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。经济责任审计则是把权力关进制度笼子里的重要一环，党的十八大、十八届三中及四中全会明确提出，要推进权力运行公开化、规范化，保障依法独立行使审计监督权，建立健全权力运行监督和制约体系、经济责任审计制度、责任追究及倒查机制，对涉及国有资源和资产、公共资金及领导干部任期内经济责任履行情况进行全面审计。习近平总书记多次谈到，制约和监督权力是反腐倡廉的核心工作，加强审计工作尤其是对重大领域、重大项目、重要资金的审计监督。李克强总理在国务院第三次廉政工作会议上指出要以权力“瘦身”为廉政“强身”，扎紧管权限权的制度 “围栏”；2015年政府工作报告中，谈到“大道至简，有权不可任性”。2014年，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（以下简称《实施细则》）与《关于加强审计工作的意见》的相继出台，对于新形势下强化经济责任审计对政府权力监督，完善预防和惩治腐败体系，以及促进廉洁政府构建，具有重大意义。

经济责任审计是中国特色政治制度背景下的一种外部独立监督制约机制，它通过执政党及其领导下的政府组织实施，重点关注执权者经济责任履行情况。而廉洁政府建设和反腐败斗争是当今时代的重大政治任务和社会热点，本文以公共受托责任理论、寻租理论以及信息不对称理论为基础，阐明实施经济责任审计对政府权力进行监督的理论基础及中国腐败治理现状，试图以权力监督为纽带将经济责任审计和廉洁政府建设相联系，并基于经济责任审计的监督视角，提出监督权力运行，建设廉洁政府的路径。

二、经济责任审计与权力监督

（一）中国制度背景下经济责任审计监督权力运行的理论分析

刘家义认为，国家审计是依法利用权力监督制约权力的制度安排，作为一种监督制约机制，是国家政治制度不可缺少的组成部分。在公共受托责任关系理论下，公众作为委托人，将与公共资金、公共资源相关的公共权力托付给政府行使，政府作为经营者又以契约的形式将此权力委托给各级官员，政府权力实际上是由官员行使。与西方国家不同，中国更强化了权力集权，从中央到各级地方政府在治理方式方面都采取了党委领导下的行政负责制，尤其在经济社会全面转型时期，政府拥有较大的市场资源配置权，行政首长权力相对集中，政府权力缺乏完善的制约机制。寻租理论认为，权钱交易的官僚主义行为易出现在权力得不到充分监督与制约的状况下，权力寻租即是权力监督出现漏洞时，执权者以权力为筹码谋取自身经济利益的一种腐败行为。在信息不对称情况下，政府执权者作为理性的经纪人，更会存在道德风险机会主义倾向，利用信息优势来谋取自身利益。所以，中国社会依然存在着滋生蔓延腐败现象的土壤，亟待建立符合中国制度背景特征的权力监督和制约体系，经济责任审计是从事入手，通过审计人的经济责任以实现对责任人权力运用情况的监督制约，作为经济与政治监督相结合的审计机制，经济责任审计对完善领导干部监管、规范执权者用权行为至关重要。

（二）经济责任审计：监督权力运行、遏制权力腐败的有效途径

经济责任审计的监督作用主要体现在预防、揭露惩治权力腐败方面，经济责任审计通过获取领导干部任职期间本地区、本部门、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动等资料以检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况，从而加强对领导干部行使权力的制约和监督。审计署网站显示，自2008年起，全国共对22万多人次领导干部实施经济责任审计，省部级领导干部160多人次，地厅级领导干部4600多人次，县处级和乡科级干部分别为5万多人次和17万多人次。通过审计，发现部分领导干部未正确履行经济责任，所承担的直接责任问题金额高达1000多亿元，890多名领导干部因履行经济责任过程中存在问题而被追责，受到免职、降职等组织处理以及撤职等其他处分，此外，2580多名领导干部或涉事人员被移送至纪检监察和司法机关。

1、预防腐败。刘家义提出的“国家审计免疫系统理论”认为，审计在本质上是国家经济社会全面正常运行的“免疫系统”。李江涛等通过实证研究发现，实施经济责任审计的力量和执行力度越强大，涉嫌职务犯罪的领导干部人数越少。《审计细则》将廉洁从政相关要求、国务院“约法三章”、贯彻落实中央八项规定精神、厉行节约反对浪费要求作为审计重点内容，并且提出将经济责任审计纳入领导干部监督管理体系，审计结果应放入个人人事档案作为干部考核、任免和奖惩的重要依据。随着审计力度不断增大，经济责任审计重点关注权力行使和责任落实情况，有利于促使领导干部正确行使权力，促进领导干部理好财、用好权、尽好责，有利于从源头遏制权力腐败。

2、揭露惩治腐败。经济责任审计将掌握重要经济决策权、执行权、管理权、监督权及分配使用重点资金的领导干部作为重点审计对象。《实施细则》规定，各级领导小组和相关部门应逐步建立健全经济责任审计情况通报、责任追究、整改落实、结果公告等制度。审计结果公之于众，将会增强公众对政府权力的监督，提升政府公信力，提高审计透明度，改善审计环境，同时为政府问责提供重要保证，对于审计中发现的违法违规问题，审计机关通过协调和配合相关部门做出处理处罚，可以有效遏制权力腐败，增强经济责任审计的权威性和威慑力。

上述分析表明：经济责任审计是监督权力运行、遏制权力腐败的有效途径。

三、权力监督与廉洁政府建设

（一）中国腐败治理现状

权力任性必然滋生腐败，腐败行为多发生于权力集中的地方。据新华网报道，通过调查2014年审计发现的重大违法违规案件线索看出，60%以上违法违规案件出现于行政管理权或审批权集中、掌握重要国有资产和资源的部门单位。当下，腐败问题的严峻程度和复杂程度也是前所未有，高官之间帮派盛行、山头林立，区域性腐败和领域性腐败交织，腐败呈现群体化、家族化、金钱化。十八大以来，中央持续加大执政透明度和反腐力度，2014年，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调逐步建立健全惩治和预防腐败体系，严防腐败、预防腐败，加快推进反腐败国家立法，标志着预防腐败正式成为腐败治理系统工程中不可缺少的重要组成部分；而《北京反腐败宣言》与《2015—2016年G20反腐败行动计划》将为国际反腐合作开辟“第二战场”。

自2008年以来，全国纪检监察机关立案件数及党纪处分人数、法院及检察机关职务犯罪立案件数及涉及人数整体呈递增趋势，2014年，纪检监察机关党纪处分人数为33.6万人，较2014年增长44.8%；各级法院审结贪污贿赂等犯罪案件3.4万件，审计人数4.9万人，同比分别上升9.7%和11.4%。（见表1）。据统计，十八大以来，截至2015年，138名省部级以上高官因涉嫌犯罪或严重违纪违法落马，平均每年有46名高官被查，年均落马高官数量为十八大之前的10多倍。上述数据表明，面对腐败的严峻性，反腐不再是一场所谓的“临时运动”，而正在变成一种新常态。

（二）权力监督：廉洁政府建设的核心和关键

廉洁是政府正当性和合法性的基石，廉洁政府的内涵是干部清正、政府清廉、政治清明，廉洁政府的主要特征是政府部门人员廉洁奉公，法人单位秉公守法，公共权力及公共资源获取和使用方式公正合法，公共政策的制定和执行独立公正。 廉洁政府构建应防范廉政风险，廉政风险是指掌握公共权力的领导干部或公务人员在执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性。 著名经济学家吴敬琏从寻租角度出发，认为腐败行为产生于权利与货币的交换过程中。腐败的本质是权力的滥用，反腐重在防腐，建设廉洁政府，治理腐败的核心在于约束权力。

表1 各机关（纪检监察机关、检察机关、法院）办案情况表 （单位：万）

权力是一把双刃剑，运用得当能实现良好的社会管理，推动经济持续健康快速发展，但是权力具有扩张性，运用不当将会腐蚀公共利益。加强权力运行的制约和监督，需要把权力关进制度的笼子里，通过关注权力过于集中、运行程序不规范和自由裁量幅度过大可能造成权力滥用的风险点，建立健全决策权、执行权、监督权的权力结构和运行机制，使之相互制约、相互协调，防范廉政风险，促进廉洁政府的构建。由此可见，权力监督是防范廉政风险，促进廉洁政府构建的核心和关键。

四、基于经济责任视角加强权力监督、建设廉洁政府的途径

经济责任审计是监督权力运行、遏制权力腐败的有效途径，权力监督是廉洁政府建设的核心和关键，开展经济责任审计能够有效发挥审计监督作用，遏制权力腐败，加快廉洁政府的建设，具体途径如下。

（一）构建并实施权力导向审计模式

领导干部履行受托经济责任的过程，必然伴随着责任背后权力的行使。审计的实质是国家依法用权力监督制约权力的行为，权力集中的地方往往是廉政风险的高发点。实施权力导向审计模式，以权力运行为切入点，依据权力运行流程图，确认权力运行目标，并对权力运行状况进行测试与评价，以确定审计重点和实施审计程序，最终提交审计报告。

（二）经济责任审计与廉政风险防控检查“双线”并行

经济责任审计和廉政风险防控的共同目标是监督制约权力的运行。经济责任审计重点检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况，廉政风险防控作为廉洁政府建设的重要组成部分，重点关注人权、财权、物权、事权的岗位及相关制度执行情况。经济责任审计有利于发现财务管理、内部控制、“三重一大”事项决策等方面的廉政风险点，继而针对权力运行中的风险主动预防，有利于从源头上监督权力，预防腐败。因此，经济责任审计与廉政风险防控检查“双线”并行，权力监督更加切实有效。

（三）强化经济责任审计结果问责机制

建立责任追究及倒查机制是建设廉洁政府、法治政府、责任政府的有力制度保障。问责制度是发挥经济责任审计职能，强化领导干部审计监督实效的配套制度基础。经济责任审计可以承担起“查责”的任务，审计部门将经济责任审计结果向纪检监察机关和组织部门报告，使得责任人履行经济责任情况的评价结果成为问责追究的重要依据。问责制度如落实不到位，经济责任审计对党政干部履责情况进行的查验会流于形式，无法持久切实的发挥作用。但是，审计问责制度需要完善的法制基础，以增强问责的权威性和威慑力，使经济责任审计的结果得到有效运用。

（四）推进经济责任审计结果公告制度

公开经济责任审计结果是促进审计问责、强化审计威慑、提高审计质量、加强权力监督的重要途径。在委托代理关系下，公众是国家资源的所有者，政府承担受托责任，由于政府和公众的信息不对称，政府执权者作为理性的经济人，会存在道德风险和机会主义行为。审计监督是民主法治的产物和推动民主法治的手段，将审计结果公开，接受公众监督，不仅保障了公民的知情权、监督权与参与权，提升了政府的透明度和公信力，更增强了领导干部的法治意识和自我约束能力。

（五）推行权力清单制度，实施权力痕迹化管理

权力清单制度将权力 “暴晒在阳光下”，明确政府能做什么，给权力划定边界，使权力行使公开透明，从根本上杜绝了权力滥用、权力寻租现象，从清权、确权，到示权、制权，将权力切实关进制度的笼子里。而通过建立内控信息管理系统平台，采用全程跟踪、过程监控、权责明晰、过错追究等一系列方式对权力运行实施痕迹化管理，并重点关注可能出现权力寻租和有自由裁量权的岗位或环节，在监督权力运行状况的同时，为审计问责提供依据保障。

（本文为上海交通大学廉政与治理研究中心课题阶段性成果）

（作者单位：上海交通大学审计处）

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