农村水利私人承包治理模式研究

姚晶　安静

摘 要 农业是国民经济的基础，水利是农业的命脉。新时期，农村税费改革使我国农田水利建设的投入机制发生了重大变革，农田水利建设在投入、管理和组织等方面的问题日益凸显，农业生产面临的旱灾进一步威胁到了我国粮食安全。本文通过对张嘴村水利承包模式进行研究，从而探索出新时期农村水利的有效运营之道，解决农村干旱难题，同时为农村其他公共物品的管理和经营提供一定的借鉴。

关键词 私人承包 小型水利 治理模式

1目前农村水利研究现状

水利是农业的命脉，农村水利建设及管理的好坏事关农村经济的发展和农民生活水平的提高，随着水利问题的刻不容缓，国内外出现了大量的研究农村水利的文献。通过研究发现，这些文献从内容上来看多是一些对于建国以来新中国水利建设成就及其制度的总结；从研究角度上来看，很多文章是从水田水利建设的集体行动及制度的角度来研究农村水利，缺少一些具体的个案性研究。

新形势下，面对如何管理农村水利问题，我国很多地区学习国外采取用水协会领导下的参与式灌溉管理模式，但是很多都是空架子，用水协会在运营上还存在很多问题和不足，严重影响了农村的水利建设。贺雪峰等学者在对中国农田水利进行大量的实证调研基础上论述了我国农田水利建设的组织基础、社会基础以及农地制度创新等问题，指出建立用水协会与我国农村实际情况不符，农村水利的核心问题是如何实现大中型水利工程与农小型水利的对接问题，即农田水利的“最后一公里”难题。

笔者在调研过程中，发现小河镇张嘴村作为一个传统的农耕区，在长期的摸索中，探索出了一种新型的水利设施治理模式①——小型水利私人承包②。这种模式运行已达数十年之久，且日益成熟和完善，得到了村民的广大好评，从而引起了笔者对农村水利管理模式方面的兴趣。本文将重点研究张嘴村实行水利私人承包的运行机制，从而探索出不同村况下实现农村水利的有效运营之道，解决农村干旱难题，同时为村庄内其他公共物品的管理和经营提供借鉴。

2水利私人承包模式的运行

农村税费改革至“十一五”时期，国家从2000 年开始搞农村税费改革试点，随着试点规模的扩大，2003 年税费改革在全国全面推开，乡级统筹、村级提留以及劳动义务工、积累工在全国范围内逐步取消。2003年，以精简机构、以钱养事为主要内容的乡镇机构改革在湖北省全面开展起来。以“水是商品，谁受益、谁出钱，用多少、买多少”为基本原则，对部分农村的农业供水管理体制和水价形成机制进行了重大改革；自2004年起，农业供水管理体制改革在各大灌区陆续实施，由农民用水组织自主经营、自负盈亏，县、乡、村负责协调监督的农业供水管理体制逐步形成。为响应国家号召，襄阳市政府在税费改革后，紧接着就实行了水费改革。改革主张改变以往的水费价格以及水费计量方式，并在宜城市小河镇设置改革试点。为此，宜城市各灌溉区都开始各自摸索新的水利灌溉管理模式。

宜城市辖区很多农村都属于传统的农耕区，水稻、小麦轮流耕作，由于水稻亩产颇高，且可以进行机械化操作，村民基本都在家种田，农闲时会外出打工。因此，在村委会的牵头下，私人承包模式落地。首先，确立了用水者协会，由村委会人员组成，主要负责对承包人进行监督和管理以及处理用水纠纷；然后，根据承包地面积、地势以及抽水方位情况，以组为单位确定承包人。此外，承包人的确立采取公开竞标的方式，确立之后还需与村委会签订合同，并上交押金。竞标价以镇分管农业站与供水单位协商的基本水费为基础，并根据当时的物价水平、工人工资、电费等综合确立。

事实证明，实行水利私人承包经营模式，明确了各小支渠的 “水权”以及供需双方责任主体，权责分明，水利管理制度化、规范化，科学化，水费收缴率以及水资源利用率大大提高。农村支、斗渠清淤工程逐步得到保证，这一承包模式得到了灌区广大农户的认可和支持。

3水利私人承包治理模式有效性分析

纵观张嘴村农田水利设施建设的发展，政策导向在其中发挥了总揽全局的作用。在政策引导下，小河镇作为市水利治理模式改革的试点，在实践中慢慢地摸索出水利私人承包经营的路子。其中，通过将管理权下放到个人确保了产权明晰化，提高了管理效率；以村组为单位成功地划分出有效的灌溉范围，实现了与农村基层政权组织的结合，通过村组基层组织将农民有效的组织起来。

3.1产权明晰是提高治理效率的前提

农田水利是一项复杂的工程，不仅涉及到农田水利设施的产权制度关系还涉及到农田水利的灌溉管理模式运行，二者之间密切相关，相互影响。管理者只有拥有被管理对象的支配权，才能做出提高管理效率、规范运行和维护的决策。法律规定，农村集体经济的水塘和水库的水归农民集体使用和享有，农户集体掌握管理决策权。当集体管理时，产权不清晰，责权利不统一。人们只关心在使用中直接获得的利益而不顾及集体利益及长远利益，过度使用设施且疏于管理，因而出现了“公地悲剧”，即因为公共物品的管理权属于集体而导致公共资源的严重浪费。税费改革之前，我国农村水利一直采用自上而下逐级管理模式，农田水利设施的使用主体因缺乏主动性而无法享受应有的权力，相应的责任也难以承担。而随着农村水利产权制度改革，允许将集体包揽的水利管理权移交给私人，从而将管理责任明确到个人，形成一种由个人自主经营、自负盈亏的管理模式，大大地提高了经营管理效率。

3.2有效的灌溉单位是承包运行的基础

农村税费改革期间，为减轻农民负担和财政供养压力，一些地方对村、组进行了大规模的合并，甚至取消村组长的设置，由村干部分片包组。湖北部分地区在税费改革之后也进行了大量的村组合并，但是张嘴村因为村组分布比较集中且村组规模适中而没有进行村组合并，因此村民小组便成为本村农田水利的基本灌溉单位，组内的土地整片分布。因此，这些地区在水利灌溉中不必考虑农地的过于破碎和分散性导致整体灌溉无法实现的问题。贺雪峰等在荆门市水利调研中提到的“划片承包”就是针对农田的过于碎片化而无法进行有效承包的情况提出的，从而解决农田水利的某些超越农户层次的问题。而这些地区实行以村组为灌溉单位恰好实现了按水文划分流域与乡村行政组织的契合。由于乡土熟人社会性质以及乡俗礼约在传统乡村仍然发挥着巨大的作用，因而村民组长仍能够发挥巨大的组织作用，有效地将农民组织起来，调动包水人积极性，同时对于包水人的行为进行一定的监督和管理，并且在发生灌溉纠纷之后，组长能够以其长期形成的威信，有效地化解灌溉矛盾纠纷。

3.3产权共有，价格竞争是保障

我国《水法》规定：“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”。可见，集体组织可以对水库水进行自由的处分，即集体组织对该水库水具有了管理（处分）权，也就是说村民对小型水利设施的水享有共同管理权。这种管理权的共有恰好为资产集体所有者提供了一个共同协商的平台，在此基础上，运用市场的价格竞争机制，通过公平、自由的竞争，从而使集体财产的使用和管理在集体的监督下高效运行。

总之，从农村小型水利建设和管理上来看，私人承包通过建立相对的水价竞争机制以及押金制约机制，引进市场自发调节，从而有效解决了农田水利灌溉问题。但是，从我国农村的整体灌溉系统来看，农村小型水利作为整个水利的一部分，资产比例较小，灌溉能力有限，它的解决只是局部问题的改善，远远不能满足整个农业的灌溉需求。若想根本解决还需要全面协调大中型水利和小水利的配置，在确保实现大中型水利总的调度作用基础上，充分发挥小水利的基础性作用。

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