关于政府伦理组织化建设的几点思考

郭玉珍

摘 要：政府伦理组织是政府组织体系的重要构成部分。政府伦理组织化建设不仅是现代政治社会健康发展的需要，也是政府进行自身改革的内在要求。政府伦理组织化必须依据法律，按照一定的原则，建立具有独立性、专门性且具有权威性的政府伦理组织。

关键词：政府伦理；组织化；伦理体制

中图分类号：B82 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）11-0078-02

政府伦理组织化是传统政府向现代政府转变的高级化过程。随着现代市场经济的不断发展，加之政府伦理价值观的缺失，功利主义思想的膨胀和蔓延，特别是政府伦理体制的缺陷，政府伦理失范行为大量涌现，贪污受贿、以权谋私、权钱色交易等伦理道德败坏现象和腐败问题日渐突出，它带来极大政治、经济、社会方面的负面效应和恶劣影响，严重损坏了政府形象，危及社会的公平正义。为此，必须要进行政府伦理体制改革，建立独立的专门性的权威性的政府伦理组织机构，实现政府伦理组织化。

政府伦理组织是现代政府组织体系中不可缺少的机构。政府伦理组织化在现代政府伦理建设中发挥着整合功能、教育功能、监督功能、激励功能，进而实现政府伦理功效的最大化。它注重对于政府部门及其公务人员的教育与监督，对于提高政府公务人员的伦理素质和道德修养，改善政府形象、实现政府目标，具有重要的作用。特别是通过伦理监督，不仅保障政府决策符合伦理化的基本要求；而且能够有效地预防和惩治伦理失范现象，避免公务人员受到利益诱惑做出违反伦理规范的行为，以保障政府工作人员的廉洁高效，从而减少因伦理腐败造成的公共利益损害。

政府伦理组织化是在一定原则指导下而进行的组织创新和革命。建设政府伦理组织必须依据法律，按照一定的步骤和原则，建立具有独立性、专门性且具有权威性的政府伦理组织。通过政府体制改革与制度创新加强政府伦理的建设，规范公共权力运行，从而实现现代国家的目标。

一、依法性、独立性和权威性

政府伦理组织化是政府伦理制度化、法治化的重要表现和客观需要。政府伦理的制度化，其具有普遍性的主要手段就是政府道德立法。其道德立法与实践也都需要专门的组织机构去实施。因此政府伦理组织化首先需要通过伦理立法，制定伦理规约和政策，把基本的政府道德精神通过法律规范和制度体现出来，实现政府道德法律化、制度化，从而使政府伦理组织的组建有法可依，行使职责也有章可循，发挥制度的导向和规范功能。其次需要依法组建专门伦理组织，确立政府伦理组织的机构设置和组织原则及人员构成等，以法律的形式明确政府伦理组织的地位、权限、职能、责任，作为伦理制度原则的实践平台和伦理政策实施的重要保障。这样，政府伦理组织作为执行道德法规的专门机构便具有了合法性基础。

政府伦理组织作为监督和评价政府工作的重要主体，是政府道德法规的具体实施者，是政府伦理制度化的具体形式。现代政府是宪政下的道德化政府。一个重要特征就是根据宪法基本精神进行政府道德立法，把越来越多的伦理规范纳入政府伦理的法制体系之中，实现政府伦理制度化。制度是由具有强制性和约束力的规则体系组成，制度化是根本。因此，政府伦理建设的重要前提就是要加快政府伦理体制改革，完善政府伦理制度，建立专门的伦理管理机构。可以说，制度化水平的高低既体现出政府伦理管理的有效性程度，同时也反映出现代国家政府伦理建设水平的高低。

此外，保持伦理组织独立性和权威性是政府伦理组织化建设的前提。政府伦理组织作为专门的伦理制度组织主体，应当具有独立性和权威性的特点，拥有着属于自己的“特权”，对政府工作展开伦理监督、评价，监督政府公职人员的工作是否符合伦理规范及政府伦理决策是否合理，使政府决策更加民主化、科学化。道德管理的机构如果隶属于某一机构的一个分支机构，受到上级的约束力较大，权力较少，不具有一定的权威性，自然工作效果就打了折扣。这种机构模式显然不能应对当代复杂严重的政府伦理失范的实践需要。作为国家专门的伦理管理机构，政府伦理组织要有专门的机构规章及独立的工作人员，专门专职地负责伦理管理工作。机构独立于其他部门管理，实行垂直领导、上下自成体系。同时要有专门的伦理法规保障伦理机构的合法性，依法赋予伦理机构合理的职能，赋予伦理组织和人员一定的刚性职权，从而有利于减少政府伦理组织在开展工作中遇到的阻力，为政府伦理组织更好地开展工作提供了重要保障。政府伦理组织如果缺乏独立性和权威性，缺乏明确可靠的法律依据来保障自身权限的有效性，就会成为虚设的机构。伦理监督就会流于形式，不能有效地起到打击伦理腐败的作用。

二、政府伦理组织化需要按照正确的原则

政府目标以公共利益为依归。政府伦理组织化不仅有利于政府“善治”，而且为社会提供更多优良的公共服务和公共产品，维护和促进公共利益。政府伦理组织化的目标就在于以公共利益最大化为原则，采取不同形式的联合方式，发挥连接政府组织与公众的桥梁纽带作用，形成政府与公众互动的伦理机制，通过制度化的渠道，从而实现利益整合，确立起全社会的公共利益与公共意志。在现代国家构建过程中，需要通过政治伦理组织化、制度化与民主化的方式构建现代国家，从而有效地应对现代化进程中来自政府伦理的各种挑战。如果政治组织化进程滞后或者政治组织化程度低下，引起社会政府伦理秩序混乱，危及社会公共利益。经验与教训表明，只有在通过有效的伦理组织化，才能推动现代国家政权伦理体系建设，实现稳定的政治秩序。

政府伦理组织是政府伦理运行的物质载体。建设政府伦理组织需要按照一定的原则和步骤进行。各国国情不同，遵循的具体步骤和原则也不太一样。但有一些共性的要求。首先，政府伦理组织化要体系化，形成一个上下一体，相互协调的组织体系。其次，政府伦理组织化要贯彻职责权统一的原则。对于各级政府伦理组织职责的设立权限的划分，根据道德管理的实际需要来安排。比如在各级部门建立专职的伦理机构，对于已存在的某些政府机构可采取改变其职权，依法赋予必要的伦理职权。再次，贯彻精简效能的原则，促进政府伦理效能最大化。在政府伦理组织人员任用上，采用专职和兼职相结合的原则，设立专职常务人员和聘任职员，这样可以减少组织的经费支出，同时可以为组织招揽人才，保障伦理工作队伍的素质水平和效能的最大化。

三、政府伦理组织化需要良好的社会道德生态

政府伦理组织化建设和发展，政府伦理组织作用的发挥离不开良好的社会伦理基础结构的支撑。一方面政府伦理组织的职员需要由道德素质高、工作责任心强和业务能力强的人士构成，进而推动形成良好的社会道德环境。而良好的社会道德环境，又是塑造政府伦理人高尚品格的基础。另一方面政府伦理工作的展开，离不开广大民众的参与支持。良好的社会道德环境可以使民众充分认识伦理建设的重要性，有利于加强民众对于伦理工作的支持，使伦理工作能够更好开展。为此建设政府伦理组织要加强社会道德建设，建立健全社会伦理准则和道德净化机制，积极开展伦理道德教育，塑造良好社会环境。不仅如此，政府伦理组织不能孤立运作，还需要注重与外部组织的联系与合作，建立良性互动机制，以营造良好的社会伦理生态。

政府伦理组织化建设由于面临自动力不足的缺憾，因此需要外部动力的推动包括民众的参与。政府伦理系统内外部不同组成要素，在道德建设驱动中具有不同的功能。政府伦理组织是社会伦理结构系统的重要组成。政府伦理组织必须在社会道德环境中发挥作用，保证发挥着伦理调控、管理、协调、监督的核心作用，进行内部和外部控制，行为规范和社会化机制作用。政府伦理系统各组成是相互关联、相互制约、协调发展的，为政府伦理组织真正发挥应有的作用，提供良好的伦理环境和组织环境。

四、政府伦理组织化需要相应的机构设置和人员配备

政府伦理组织化建设的主体体现在机构设置和人员配备两个方面，从事相应的制度设计特别是伦理法律制度的调查、起草、制定，伦理培育的落实，伦理监督与协调，政府伦理文化的研究与宣传。这是政府伦理实现的组织功能载体，它应当是体系化的。它有公共政府伦理生活中主导性的组织、专门机构与专职人员、工作机制和程序等构成一套有机、有力、有效的政府伦理组织体制。从中央到地方及其各部门，形成一个上下左右相统一的结构体系，发挥整体的功能。经验告诉我们，组织化水平的高低决定着组织功能发挥的效果。无组织无规范的公共生活必然陷入混乱无序的境地。大量伦理失范现象的发生促使人们反思并根据需要、精干、统一、效能的原则来配置政府伦理组织资源，建立权威性组织为主导的多方参与的有机的组织体系和格局，提高政府伦理组织化水平。此外，人员的选择和教育是政府伦理组织化主体建设的关键。人员是根本，在人员选择上，政府伦理组织机构在选择其工作人员时必须要注重“选贤任廉”，突出“德性”的要求。要选择道德素质高，文化素质好，工作能力强的人员。这样有利于伦理管理工作的开展。在人员教育上，必须要注重对于伦理人员的教育问题。教育培训内容不仅要包括必要的专业伦理知识、法律知识的训练，还要注重对其职业操守和伦理工作技能的训练。通过严格专业培训，使其成为具有较高伦理责任感且专业知识扎实，工作能力强的职业伦理工作人员，从而正确规范行使相应的伦理权力，履行自己的职责。

从理性权衡意义上说，必要的组织设置、人员配备及相应的权利赋予，必然在一定程度上促进和保障政府伦理的建构和发展。组织自身的伦理建设包括伦理思想建设、伦理制度建设和伦理文化建设。在这一组织化建设中，人员的素质是根本。人员的录用与新陈代谢机制，教育培训机制，激励机制，勤政廉洁保障机制相互促进、相互联系应成为这一组织化建设中的常态。

政府伦理组织化建设不是一蹴而就的，它是一个长期的艰巨的过程，需要不断探索与实践。各国国情虽然不同，但政府伦理制度和实践建设具有可借鉴性。因此，政府伦理组织化需要吸收他国政府伦理组织建设的先进经验，建立符合本国国情和社会发展的政府伦理组织。目前许多西方国家无论发达国家，还是一些发展中国家，政府管理水平较高和效果较好与这一组织化建设有一定的正相关关系。它们大都建立专门的政府伦理监督管理机构。如美国设有道德委员会，联邦政府设有政府伦理办公室，在各个部门设有伦理官员，英国设有公共生活准则委员会，加拿大设有政府道德咨询办公室，日本、韩国、新加坡也有类似的组织，在促进政府官员的伦理责任，加强廉政建设等方面发挥了重要作用。而我国政府伦理组织化建设滞后严重影响了政府伦理的良好发展，阻碍了政府体制改革的进程。因此极有必要探索寻找治理政府腐败、发展政府伦理的有效对策，建立符合中国国情与国体的政府伦理体制与模式。