治理创新视角下的基层协商民主

龚骏罗家为

摘要：新世纪以来，基层协商民主逐步成长，出现了层级推进的温岭民主恳谈会、机制融合的邓州市“4+2”工作法、“三委”并行的邛崃新村发展议事会、权力下沉的山东日照农村社区自治协商清单制度等协商民主实践形式。基层协商民主的发展推动了社会治理主体由一元转向多元，社会治理方式由单一转向多样，社会治理过程由单向度管理转向多方互动，实现了政府行政管理机制与社会自治机制由相互排除转向有效衔接。要创新协商民主实践形式，加强资源整合与利用，提高协商的赋权性，培育基层协商主体，加快协商民主制度化建设，助力基层社会治理创新。

关键词：协商民主；实践模式；治理转型；合作治理

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）06-0057-08

20世纪80年代，协商民主理论在西方社会产生，得到了一批西方政治学者的关注。

伯纳德·曼宁、乔舒亚·科思、哈贝马斯、戴维·米勒、安妮·吉登斯等西方学者从不同角度对协商民主的内涵进行了探讨。

进入新世纪，协商民主进入了本土学者的研究视野，并出现了一批具有代表性的学者，在理论层面和实践层面促进了我国协商民主的发展，推动了我国社会治理创新的发展。

党的十八大提出要促进协商民主广泛、多层、制度化发展；党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从协商民主的内在要义看，协商民主对我国基层社会治理创新具有重要的推动作用。深入分析和研究当前我国基层

协商民主实践形式，总结其治理创新经验，以把握我国社会治理发展动向，对于推进国家治理体系和治理能力现代化进程具有一定的理论意义和现实价值。

一、基层协商民主的实践形式

在实践层面，协商民主在我国本土有着丰富的存在形式。从抗战时期的“三三制”到政治协商会议，再到当前的基层群众自治的民主恳谈会、民主协商日、民主听证会、民主议事会、民主理财会等，我国自发形成了多种形式的协商民主。我国国土辽阔，社会经济发展水平差异显著，城乡之间、区域之间在人口结构、风土人情、经济发展水平等方面千差万别，基层协商民主的实践形式不尽相同。

（一）层级推进：浙江省温岭市的民主恳谈会

“民主恳谈会”由乡镇、村或乡镇部门党组织主持，由广大的人民群体及相关代表参与。它主要有四种形式：一是乡镇、村、部门以及企业的民主恳谈活动；二是镇民主听证会；三是村级民主议事制度；四是“民情恳谈”活动[1]。单从村镇层面看，温岭市松门镇的“民主恳谈会”被划分为三层次和四类型：镇级民主恳谈、镇各部门恳谈、村级民主恳谈以及企业民主恳谈。作为我国南方经典的基层协商民主实践形式，浙江温岭的民主恳谈会实际上经历了从村镇恳谈到市级恳谈的发展历程，呈现出了层级推进的发展特征；涉及社会政治经济发展各个领域的多个部门，吸纳了大量群众的参与。

第一，村镇协商。1999年6月，“民主恳谈会”在浙江省温岭市松门镇产生，其前身是松门镇“农业农村现代化教育建设论坛”。在此基础上，松门镇领导班子改变了过去由干部向民众进行单向说教的模式，转化为干部与群众对话，对社会热点问题、群众关心问题、社区难点问题进行共同探讨。

随后，民主恳谈被引鉴到了行业工资领域。2003年，中国第一个工资协商范本在新河镇产生，民主恳谈由此扩展到了行业工资协商领域。随着民主恳谈的进一步发展，温岭市委民主恳谈设计者逐渐探索出了将民主恳谈与现有的制度协调并融合于体制内。在不断摸索中，2005年泽国镇和新河镇尝试了公共预算民主恳谈改革，探索民主恳谈的制度化途径由此提上日程。为了将民主恳谈引入基层人民代表大会体制，众多专家和学者推动实施了著名的“泽国实验”。到2008年，新河镇的参与式预算已形成一套程序完备、参与广泛的示范模式。

第二，由镇及市。随着民主恳谈在村镇两级快速发展以及向社会各领域和政府部门延伸，浙江温岭的民主恳谈式协商民主逐渐向政府层级的上级发展。2013年，温岭市将预算恳谈从乡镇一级升格到市级，同时在提交预算修正案后引入代表辩论程序。如今，参与式预算已推广到当地市级三十多个部门。

温岭“民主恳谈会”已逐渐变成了党政部门组织、广大群众参与、平等对话沟通、协调利益关系、推进合作共赢的听证会、协调会、促进会，在温岭的社会管理中发挥着巨大的作用。

（二）机制融合：河南省邓州市的“四议两公开”

为了扩大基层民主，提高村民参与，加强基层组织建设，河南省邓州市结合基层民主建设的实际，于2004年出台了“4+2”工作法。“四议”指的是村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或者村民会议决议；“两公开”指的是决议公开和实施结果公开。

从“4+2”工作法的流程来看，其主要创新在于协商机制的融合。习近平评价“四议两公开”工作法：它把党的领导、村民自治、党内基层民主和农民主人翁地位融为一体[2]，是党领导的村级民主自治机制的有效实现形式。

第一，融合了党的领导机制和村民自治机制。党管农村是中国共产党的传统，农村基层党建也是党建的重要基础。从我国村民自治的产生发展到现在，农村社会始终存在着党的领导机制——村党支部和自治机制——村委会。由于党支部与村委会权力来源的不同，二者之间的矛盾成为了乡村社会治理的一个难题。党国英认为村委会和村党支部委员会分立是制约乡村民主政治发展的一个明显的制度缺陷[3]。“4+2工作法”则有效地融合了党的领导机制与村民自治机制。一方面，重大事项的协商由党支部提议，党员大会审议有效地维护了党的领导，坚持了党管农村的原则。另一方面，村庄重大事项由村“两委”会商议，村民代表会议或村民会议决议，一定程度上依法保障了村民的自治权利，集中体现了村民自治的自我管理、自我服务、自我监督。

第二，融合了党内民主机制与人民民主机制。以党内民主带动人民民主是我国政治民主化建设的重要部署，“4+2”工作法有效地融合了党内民主与人民民主。一方面，村内事务在党支部提议、村“两委”商议后，必须经过党员大会审议，这就将所有村庄内具有党员身份的村民纳入了决策和协商程序，集中体现了党内民主；另一方面，村民代表会议或村民会议作为村内重大事务的决议机构，拥有最高决定权，凸显了人民民主的地位，而村民会议决议的实质是让民决策，保障了村民的民主权利。此外，“两公开”中的决议公开以及实施结果公开集中体现了村务公开和民主监督。将党内民主机制与人民民主机制有效融合，促进了党的领导，村民自治、党内民主、人民民主、民主参与、民主监督的有机结合，保障了各利益主体的民主权利。

（三）“三委”并行：四川省邛崃市的新村发展议事会

面对村民自治的发展困境，

四川省邛崃市充分尊重广大村民的主体地位，在村民自治既有的实践基础上，于2008年3月

提出在试点村设立新型农民自治组织——“新村发展议事会”，尝试“村两委+议事会”这种新型的农村基层治理机制[4]。2009年3月，邛崃市趁着农村产权制度改革试点的机会，创建了新村发展议事会，吸纳了大量普通村民参与村级事务的协商和决策，有效地弥补了村“两委”在密切联系村民、促进人民民主方面的不足，扩大了农村地区的民主参与。“村两委+议事会”的村级治理模式的主要特征是“三委”并行。

首先，议事会的组建以及人员的构成遵循了民主意愿、民主原则和民主能力的有机结合。

新村发展议事会的成员是按照“一户一票”差额选举产生的，各村民小组产生由3名～5名议事会成员组成的议事小组。议事会成员一般由办事公道正派、熟悉村庄发展基本情况、议事能力强、对村庄公共事务和公益事务比较热心并且主观上愿意为村民提供服务的村民担任。

议事会通过公推直选的方式产生一名会长，特别鼓励村党组织负责人通过竞选成为议事会会长。议事会成员每届任期为3年，期间各村民小组有权罢免本小组选出的议事会成员。

议事会人员构成突破了户籍的限制，其成员包括本村村民以及在本村从事经济活动及创业的外地人士。新村发展议事会的组建和运行体现了民主权利和行动能力的有机结合，体现了党的领导和人民民主的统一；并且有效地协调了本村村民与外籍村民的利益诉求，强化了村民主人翁的主体意识，激发了村民的权利意识和责任意识。

其次，“三委”制衡实现协商治理。在新的村级治理模式中，村党组织发挥核心领导功能，议事会则根据相关规定对村级重大事务商议决定，并交给村民大会或村民代表大会讨论审议后由村委会执行，议事会对村委会的执行情况进行监督[5]。议事会成为村民民主管理的议事机构，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。其结果是，村党支部的领导地位以及村民会议的决议地位不变，议事会则分割了村委会部分组织和商议权，村委会的自主性相对削弱。这样有效地协调了村委会执行国家行政性事务以及村级群众自治性事务的矛盾，村委会一方面继续贯彻和执行国家下派的行政性事务，另一方面又必须执行新村发展议事会所商议决定的村庄事务，既满足了广大村民的利益诉求，又激活了村委会运作活力。

（四）权力下沉：山东省日照市的协商自治清单制度

为了进一步发展基层民主，全面贯彻落实党的十八大以及十八届三中全会“积极开展基层民主协商”的要求，保证农村社区群众性自治组织依法履行自治职责，促进政府行政管理和社区自我管理的有效衔接，政府依法行政和村民依法自治的良性互动，山东省日照市城乡社区工作领导小组发布了《关于建立农村社区自治清单制度的通知》，在巩固完善现有农村社区民主决策办法的基础上，进一步探索建立农村社区自治清单制度。山东省日照市农村社区自治清单制度以依法自治、人民做主、多元参与、创新发展为原则，其重要特征是权力下沉，即以自治清单的形式将政府行政范围和协商自治范围进行归类，将关系群众切身利益、需要由群众自我决策的事项的治理权限还给自治组织。

通过建立农村社区自治清单制度，列出了21项社区自治协商清单，不同的自治事项由不同的利益主体形成的机构协商决定；厘清了政府、社区、村委会、村民各个利益主体之间的权责关系，实现了权力下沉、还权于民，促进了政府行政管理和社区自治管理的有效衔接、政府依法行政和村民依法自治的良性互动。第一，强化了法律法规和政策规定的地位，为村民自治创造了良好的秩序；第二，改变了过去“替民做主”的观念和做法，放权于民、还权于民，扩大了村民的民主参与；第三，实现了农村基层社会治理的多元参与，将党政机关团体、企事业单位、社区社会自治、社区自治组织、社区村民纳入协商程序，集中体现了多元协商的思想。

二、基层协商民主助力社会治理创新

协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性[6]。协商民主强调对合法性、正当性的关注，对参与者自由平等理念的强调，对多元主体的重视，对决策目标的追求等。从治理的视角看，基层协商民主的发展切合了基层社会治理创新的发展。协商民主强调多元主体的参与，促进了社会治理主体由一元转向多元；多样的实践形式推动了社会治理方式由单一转向多样；以严格的程序控制协商过程推进了社会治理过程由单向度管理转向多方互动；权责分明、互相尊重理解的精神促进了政府行政管理机制与社会自治机制由相互排斥转向有效衔接。

（一）治理主体：由一元转向多元

人民公社时期，农村各级党政组织在农村社会治理中保持绝对的优势地位。农村党政组织掌握大量的社会资源，对农村具有绝对的控制力，涉及农村生产生活的方方面面。改革开放以来，经济上实行家庭联产承包责任制，政治上创立村民自治制度和农村社区制度。随着市场经济的发展，城镇化的加快发展，农村社会进入转型期，村庄精英、社会组织、合作组织、普通村民逐渐参与农村社会治理。尽管如此，在“乡政村治”治理模式下，村“两委”在乡镇政府的支持下依然占据着优势地位，其他治理主体的参与程度相对较低，参与效能明显不足。

进入新世纪后，农村社会事务日益复杂，矛盾纠纷频发，“乡政村治”模式不能满足日益增长的社会治理需求，基层协商民主逐渐发展起来。协商民主强调多元参与主体协商共治，促进了基层社会治理主体的发育。浙江省温岭市民主恳谈的参与主体不仅有个体的利益要求者，而且有代表组织的利益表达者。前者如民营企业员工、老板、村（居）民、学者，后者如村居委会负责人、党政机关负责人；还有既代表个体又代表组织利益的参与者，如人大代表、村民代表和民意代表[7]。河南省邓州市的“4+2”工作法将党的领导机制与村民自治机制进行融合，将党内民主、人民民主、民主监督有机结合，依靠严格的协商程序创造性地将政府、社会组织、权力机构、政党、媒体、公民等多主体纳入公共事务的商议和决策中。四川省邛崃市在村“两委”之外创建了新村发展议事会，实行“三委”并行。新村发展议事会成员由村民小组按户投票产生，将社会威望高、办事能力强、热心公益事业且愿意为村民服务、办事公道的村民选入新村发展议事会，对村“两委”形成了一定的监督约束作用，推动了社会治理由一元转向多元。

（二）治理方式：由单一转向灵活多样

传统上，基层党政组织掌握着大量治理资源，乡村治理多采用行政管制的方式进行，治理方式较为单一。随着广大农民群众对公共服务的需求日益多样化和复杂化，不同阶层、不同年龄农民的需求也趋于多元化，乡村社会治理目标由管制向提供公共服务转变[8]。为了满足广大村民日益多样的公共服务需求，农村社会治理方式必须向多样化方向发展，基层协商民主的发展促进了治理方式由单一转向灵活多样。

首先，协商民主的特性之一是其运用比较灵活，村庄公共事务和决策可以随时开展协商，在不同的情景中寻找合适的治理方式，及时化解矛盾纠纷[9]。

其次，我国幅员辽阔，各地社会经济、文化以及自然地理条件差异明显。全国各地根据自身的实际情况创造了多种形式的协商民主实践形式，如民主恳谈会、“4+2”工作法、民主议事会、自治协商清单制度、参与式预算、民主协商日、民主理财会等。在此基础上，产生了多样化的治理方式，既有按照正式制度和规则建立起来的方式——服务外包、委托代理，也有以非正式制度和非正式组织为基础的治理方式——族群协商、熟人协商。

温岭市民主恳谈会采用了分组讨论与大会审议相结合的协商方式，促使各协商主体认真吸收其他利益主体意见，并为各自的诉求进行辩护，以寻求自身需求的合法性和合理性；民主议事会采取了议事会员联系制，各议事会成员负责联系自身选区农户，协商解决矛盾纠纷，推动了社会治理方式的多样化发展。

（三）治理过程：由单向管理转向多方互动

与传统型统治相比，现代民主治理是“多层级治理”，从传统中央权力自上而下的单向度统治，转变为中央与地方以及地方各层级之间的双向互动[10]。传统治理过程是自上而下行政执行的过程，忽视了行政相对人个体化利益诉求。在农村，村委会沦为乡镇政府在农村社会的延伸机构，承担了大量的行政性事务，社会治理的过程就是宣传国家政策、督促政策的执行，而忽视了村民的需求以及对村民的回应性。

随着社会经济的发展，社会和市场力量兴起，农村社会出现阶层分化，利益矛盾冲突持续增加，农村社会70后和80后成长为农村社会生产和生活的中坚力量。这部分人接受了中等教育或高等教育，思想观念比较开放，对民主参与的需求更加强烈，要求参与现有的农村社会治理过程表达自己的利益诉求，单向管理的治理过程已经不能满足农村社会治理民主参与的需求。

基层协商民主的发展给广大村民提供了制度化的民主参与机会，在民主协商中，通过严格的程序控制，基层政府—自治组织—村民这种单向度垂直的治理过程逐渐向基层政府、自治组织、村民三者互动回应的治理模式转变。无论是浙江省温岭市的民主恳谈、河南省邓州市的“4+2”工作法还是四川省

邛崃市的新村发展议事会，在治理过程中都强调普通村民参与、为自己以及村庄公共事务发出呼声，并且要求自治组织、基层政府以及其他利益相关者给予回应，在相互理解过程中促进了治理过程的多方互动。

（四）治理机制：由相互排斥转向有效衔接

社会治理机制是一个全程机制，包括事前的利益表达、事中的协力治理以及事后的风险控制[11]。从社会治理机制的过程看，传统上，我国事前的利益表达机制和事中的协力治理机制相对不足。在“维稳压倒一切”思想的指导下，相对来说比较注重事后的风险控制机制，造成乡村社会中基层政府行政管理机制与社会自治机制的相互排斥。

一方面是自下而上的社会自治机制对政府行政管理的抗拒。在社会治理中，政府社会治理方式单一的行政化，对村民利益需求考虑不足。由于自然条件、民主技术的限制以及民主监督的缺乏，村民自治制度设计中的村民代表大会和村民大会作为正式的利益表达机制和协力共治机制没有发挥其应有的作用，导致村民的利益在正式制度渠道内得不到表达，引发了各种上访事件和群体性事件。另一方面是自上而下行政管理机制对社会自治机制的排斥。由于我国政府考评指标的一些偏差，基层政府在上级政府与自治的村民之间往往选择迎合上级政府而排斥村民的一些正当的利益诉求；国家行政权和村庄自治权的冲突、村干部自身多重角色的冲突成为农村社会治理困境所在[12]。

协商民主具有包容、对话、倾听、平等主体等特征，基层协商民主的发展给广大村民提供了一个制度化、规范化、公开化的利益表达平台，通过平台村民将自己的利益诉求传导给基层政府和自治组织。自治组织和基层政府也可通过协商平台就国家政策等信息和广大村民进行交流和商讨，在平等、对话、包容、倾听的协商下转化自己的偏好，达成共识。温岭市民主恳谈会在信息公开的基础上，将村民、村“两委”、基层政府召集起来，进行面对面的商谈，对关系群众切身利益的事情给予解答和回应，增强了政府与村民的互信；河南省邓州市的“4+2”工作法、四川省邛崃市的新村发展议事会、山东省日照市的协商自治权力清单制度本质上也是以对话协商、包容倾听的形式扩大了村民的政治参与。这些都促进了行政管理机制与社会自治机制的有效衔接。

三、治理创新视角下基层协商民主发展趋向

我国基层协商民主发展迅速，各地根据自身的自然地理条件和社会经济、文化条件纷纷建立协商民主参与机制。一些基层协商民主实践形式对社会治理产生了巨大的影响，引起了国家的重视。当前我国基层协商民主存在自发性有余而制度性不足、“有限协商”难以破局等理论和现实问题。对当前基层协商民主实践形式进行经验概括和理论总结，把握协商民主的发展方向，推动其深入具体发展，具有重要理论和现实意义。从协商民主对社会治理创新的角度看，未来基层协商民主发展需要以下几大助力。

（一）推进协商民主实践形式创新，培育协商主体

基层协商民主应探索多样化的实践形式，加快协商主体的培育。首先，我国疆域辽阔，村级组织遍布大江南北，全国各地农村社会经济、文化条件存在明显的差异，其实现形式应该是多样化的。一方面，要深入挖掘当前基层协商民主实践形式，依据实际情况对其进行适当的推广；另一方面，要尊重人民首创精神，将当前实施效果好、设计科学合理的带有协商民主要素的民主参与形式进行适当提炼和总结，政府给予一定的财政资源支持其发展壮大，在条件允许的情况下，可将当前部分协商民主实践形式纳入村民自治制度领域。

其次，要加快基层协商主体的培育，一是要促进市民社会的发展，强化人民协商技能的训练，让多数普通基层民众能够参与协商过程，扩大协商的范围，增强协商的合法性来源。二是要发展基层社会组织，社会组织的性质决定了它是协商民主体系的重要组成部分，在协商民主体系中起基础性作用[13]。在巩固基层传统社会组织地位的基础上，要加快发展新型社会组织，对传统庙会、宗族等社会组织进行法理改造，以适应现代社会的协商民主要义。亨廷顿认为，“组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础”[14]（p.91），基层社会组织的发展将成为协商民主参与的重要一极，也将推动社会治理的多元稳定发展。

（二）加快协商民主制度化建设，促进协商规范化和常态化

协商民主的产生是由社会对政府倒逼和政府推动共同作用的结果，制度化建设是其发展的重要推动力。

当前基层协商民主呈现出自发性创造有余而制度规范性不足的特点。

任何民主实践形式要想获得成功并持续发展，就必须获得合法性的基础和可持续发展的保证，关键是要在相关法律尤其宪法中，对其有适当的法律地位定位[15]。

基层协商民主制度化建设首先要以法律的形式确定协商民主在基层社会治理中的地位，然后根据各地的实际情况，探索各具体制度的设计。面对我国基层协商民主的“有限协商”困局，我国乡村协商民主的制度设置应包括主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度、重大事件民主协商制度等[16]。通过具体的制度建设，可以提高协商主体的代表性、协商程序的公正性、协商结果的公开性、协商决策的科学性，获得良好的协商效果。在具体制度的规范化运作下，基层协商民主将由偶然性协商向常态性协商转变，各社会治理主体都将在协商过程中获得社会的尊重，基层民众的平等意识、包容意识、协商意识和参与意识将被培育，

社会治理结构也将更为优化。

（三）加强协商资源整合，构建农村基层协商支持体系

基层协商民主的发展需要加强基层协商资源的整合，从农村社会政治体制、生产、生活方式看，协商资源应该包括乡镇政府、“两委”组织以及乡村社会资本。首先，协商民主的发展要加快构建协商型政府，从体制机制上破解协商民主发展障碍。一方面乡镇政府要转变行政理念，建设服务型政府，加强对社会自治组织以及村民利益诉求的回应，将协商民主纳入乡村社会决策的必要程序，促进基层政府、自治组织和村民之间的有效互动；另一方面，基层政府要调整财政预算，加大对协商民主的支持力度，通过财政投入保证协商民主落到实处，保障协商结果的执行，避免协商的形式主义。

其次，要利用好、实现好村“两委”的组织资源，尤其是村党支部的组织资源。村党支部向上联接乡镇政府，向下联接党员、广大村民，深入乡村社会的各个角落，具有得天独厚的组织优势，能够实现基层政府和村民之间的有效沟通，实现党的领导和人民民主的统一。最后，要激活农村社会资本存量，通过开展基层协商民主实践增加农村社会资本的增量。乡村社会资本是指嵌入乡村社会关系中可以动用的社会资源的总和，如熟人关系网络、村规民约、乡土信任、家族权威等[17]。乡村社会资本在协商民主与村民之间发挥沟通纽带的功能，能够增强村协商民主的实效性。通过体制资源、组织资源、社会资本的整合可以为协商民主构建坚实的支持体系，为社会治理创新的持续性添加助力。

（四）明确协商中政府角色定位，提高民众协商的赋权性

当前基层协商民主的发展与政府的大力推动是分不开的。基层政府面对日益复杂的社会矛盾，迫于社会治理的压力，一定程度上促进了基层协商民主的发展，并在协商过程中占据了主导地位。政府主导下的协商民主到底赋予村民多少民主权利？这个问题值得深思。何包钢对浙江省温岭市民主恳谈会的调查显示，57.3%的村民表示其参与有效；对南京市民论坛的调查显示，70%的市民表示没有参与，只有5.3%的市民认为对其是有价值的。由此可知，当前基层协商民主的公民参与和赋权还非常低。

在协商民主的发展过程中要明确政府扮演引导角色，摆脱政府主导协商的局面，创建中立的协商程序和主持人制度，转变政府角色，以提高农村协商民主的赋权性。政府管理应该由“领导”转为“指导”，社会管理由“单向”转为“双向”，基层自治组织的定位由“政府代理人”转为“政府合作者”[18]。在协商中要实现去身份化，保障协商主体地位的平等，防止协商民主极化现象的出现，从而扩大基层协商民主的村民参与，提高参与的有效性。通过明确基层自治组织为“政府合作者”，变政府主导为政府指导，对于社会自治创新由单向转向双向、由单元转向多元具有重要的推动作用。

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[责任编辑：杨俊]