论经济新常态下的政府职能转变

高卫星

摘要：经济新常态具有经济与政治二重属性，具体表现为经济增速放缓、社会与政府治理压力凸显的阶段性特征。适应阶段性特征，政府职能转变的目标是建设法治政府与服务型政府，本质则是权力与权利关系的理顺，内容主要包括政府向市场放权、政府与社会共治、政府内部权责关系划分三个主要方面，具体的实现机制是行政审批机制、服务购买机制、行政权力运行机制及政府绩效评估考核机制。

关键词：经济新常态；政府职能转变；实现机制

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）11-0001-05

2014年5月习近平同志在河南考察时首次提及中国经济发展进入新常态。经济新常态有几个主要特点：一是经济从高速增长转为中高速增长。二是经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众。三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。事实上，经济新常态不仅表现为经济增速放缓、从追求发展速度向注重结构优化转变的阶段性特征，更伴随着社会问题增多、政府治理压力凸显等衍生问题。

从政治学视角来看，经济新常态具有经济与政治二重属性。由于“政治改革具有特殊的重要性，中国领导人现在看到了其社会的日益活跃和分化。他们的基本应对措施是对政治程序作出调整，以理解社会和经济需求，并作出有效的反应，指导国家度过快速的经济和社会变革阶段，正如他们通过限制对非根本性问题的干预而千方百计地提高政府效率那样”①。因此，本文所要解决的问题是，探讨在经济新常态这一经济社会发展的新阶段政府职能转变面临的新环境，新环境下政府职能转变的目标与内容以及实现政府职能转变目标需要建立并完善的具体实现机制。

一、经济新常态下政府职能转变面临的新环境

新时期中国最鲜明的特征是改革开放。30多年来，中国经济保持了高速增长态势，社会、政治等领域不断进步，但是，同时期各个领域的成绩与问题相互交织，经济与政治相互联系。经济新常态既是对于经济发展阶段的综合性描述，同时在很大程度上也是对于经济增速放缓、从追求发展速度向注重结构优化转变这一过程中经济、社会、政治发展总体特征的概括。从深层次来看，经济新常态下政府职能转变面临的内外部环境不仅有市场经济发展因素的约束，而且包括了在这一特定历史发展阶段社会治理以及政府自身建设多重任务的叠加。

首先，从市场经济发展角度看，伴随着生产成本上升、投资收益率下降、国内消费不振、出口导向型增长不可持续，中国经济进入了“新常态”这一阶段。这意味着政府职能范围与工作重心亦需相应作出调整。比如，技术进步方式的变化、投资收益率的下降同时表明了产业结构不断更新与技术不断升级的变迁过程。在这一过程中，政府一方面要做好“加

其次，从社会治理角度看，经济新常态表明了经济发展步入了以诸如增长率下降、消费占比增加等为特征的新阶段，但新常态下的经济发展不是“独奏曲”，而是“协奏曲”。经济新常态这一历时性过程应当是消费需求逐步成为主体、城乡区域差距逐步缩小、居民收入占比上升、发展成果惠及更广大民众的过程。从现代化理论来看，“二十世纪社会主义国家通过国家指导下的经济——社会计划来推动现代化，由于欠发达国家经济发展的起点较低，一旦通过国家政权的作用来推动经济发展，极易造成一个时期内经济的高速增长，使人们的最初期望得到满足”②。但问题是，在薄弱的工农业基础之上优先发展经济，政府履行经济职能为国家发展提供了重要物质基础，却也导致了社会职能等其他类型政府职能的功能弱化。比如全国性公共物品总体供给不足，基本公共服务尚未得到均等化提供，单纯注重经济利润忽视生态保护导致一系列环境问题的滋生。更为重要的是，经济增长带来的失调会给各个阶层和群体提供不同的机会。某些社会群体抓住了机会率先获得利益，但却以牺牲其他社会群体利益为代价。

最后，从政府自身角度看，在新常态背景下，政府实际上面临着“掌舵者”与“划桨手”双重角色压力。一方面，在新的发展阶段继续推动经济平稳持续发展、完善社会保障制度、健全公共服务体系、加强环境保护，政府是协调市场、社会各方力量的主要推动者；另一方面，在本体层面，政府作为“划桨手”，其自身职能设定与层级间权责关系划分也显得尤为关键。这是因为，当前政府自身在职能转变过程中还继承了一定的“历史遗产”，其既有积极的效用，又有遗留的问题，总体表现为四个方面的特点：一是职能转变的主要目标任务是更好地服务于社会主义市场经济建设，发挥社会主义市场经济体制优势。在某种程度上，改革开放早期阶段，政府是以经济建设职能的履行为主，追求效率优先。二是职能转变的主要方式是注重机构数量与人员编制调整。也就是根据经济社会发展需要，通过机构改革，配置宏观调控、市场监管、社会管理相关部门与人员，“但机构改革作为‘阶段性改革‘任务型改革和‘被计划的改革，由于未能从整体结构、组织性质层面实现政府作为国家体系一个环节的职能设定，最终未能及时完成职能的转变，反而导致实践上一系列问题的产生”③。三是职能转变的主要内容集中于中央向地方放权、政企分开、政事分开、政社分开。四是政府职能转变过程中，政府层级间、特定层级政府内部权责关系划分缺乏制度化、法律化约束，弹性较大、模糊性强。

可以看出，经济新常态下政府职能转变面临着包括市场、社会及政府自身“历史遗产”等多重因素相互叠加的内外部环境，从事实上成为当下政府职能转变的逻辑起点。这些内外部环境因素影响了政府职能转变的目标与内容。

二、经济新常态下政府职能转变的目标与内容

一段时期以来，国内学界对于政府职能转变的目标指向与主要内容进行了分析与探讨，并形成了不同观点。诸如：政府职能转变的目标是形成“小政府、大社会”的政府与社会关系模式；政府职能要实现从“全能型”向“有限型”的转变，做到“不越位”“不缺位”“不错位”；政府职能转变的目标是建设责任政府、服务型政府、法治政府、有限政府、透明政府。2015年我国的《政府工作报告》也提出要加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。

事实上，由于“政府职能是由政府职权与政府职事结合构成的，是政府职权承担和实现职事的函数”④，因此，政府职能转变的核心是职权与职责的合理划分，本质是权力与权利关系的调整。进一步讲，权力与权利关系调整的主要目的在于明确政府、市场主体、社会组织、公民之间的利益关系，划定范围与边界，使政府做到依宪施政、依法行政，实现权力运行规范化，使公民权利得到有效保障。

党的十八届三中全会指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。换言之，政府职能转变的目标在内在逻辑上体现为两个方面的辩证统一：一是建设法治政府。将宪法和法律作为政府行为的基本依据，严格依照宪法和法律赋予的权限履行职责，保证公共权力运行规范化。这是因为，政府权力本质上是一种公共权力，“从它诞生的那一天起，就蕴含着深刻的内在矛盾——作为社会整体的代表与被社会中少部分人占有之间的矛盾，即根据社会性质所产生的履行公共管理职能的需要与公共权力的握有者的特殊利益的需要之间的矛盾”⑤。而化解公共性与特殊性之间的紧张，从根本上来讲需要特定的外部规范。二是建设服务型政府。建设服务型政府从内在逻辑上体现了政府对于市场、社会及公民主体权利的尊重。因为权利“意味着利益得到法律的保护，选择具有法律效力，商品和机遇在有保障的基础上提供给个人，意味着表达某种要求的一种特定的正当理由，即一种基本的道德原则，该原则赋予诸如平等、自主或道德等基本的个人价值以重要意义”⑥。在经济新常态背景下，正确处理政府权力与市场、社会及公民主体权利之间的相互关系，构成了政府职能转变的最终目标，也决定了职能转变的主要内容。

首先，政府向市场放权。伴随着中国改革开放的持续深化，在政府职能转变过程中，政府逐步向市场放权，但这一过程也始终面临着传统政治经济体制与现实经济发展需求之间的内在矛盾。在经济体制市场化改革之前，是国家对社会和经济的完全控制。社会生活的几乎所有方面，都由政府控制，经济是指令性的计划经济，国家通过行政手段控制一切经济活动。自1978年实行改革开放之后，中央及地方各级政府逐步向市场放权，减少政府干预，保护私人产权，但这一过程也是伴随着收放反复并渐进展开的过程。邓小平曾多次呼吁：“权力不下放，企业没有自主权，也就没有责任，搞得好坏都是上面负责。全部由上面包起来，怎么能搞好工作，调动工作积极性？”⑦与此同时，“计划”这一带有极强政府行政指令色彩的行为方式一直得到延续，“改革在许多方面带有与苏联和东欧国家相似的‘市场社会主义改革色彩，如1979年提出‘以市场调节为辅的计划经济、1984年提出‘有计划的商品经济、1987年提出‘国家调节市场，市场调节企业的发展措施，直到十四大开始，才正式明确了市场为基础性资源配置方式的转型模式”⑧。

在经济新常态这一历史发展阶段，政府向市场分权实质上是从权力与权利关系角度，重新明确界定政府、市场各自的范围与界限，重新激发市场活力，为政府“正位”，使市场“归位”。党的十八届三中全会指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。事实上，结合当下企业和企业家主体在登记注册、投资融资等方面面临的实际困难，政府取消、简化和下放审批权限与程序的程度在某种意义上就决定了市场本身潜力发挥的程度，事关经济结构调整与发展方式转型。

其次，政府与社会共治。如果说近几十年来政府职能转变是按照经济职能优先，然后是社会职能、生态文明建设职能的价值序列排列的话，那么，随着市场经济的发展，在工业化、城镇化等进程中所衍生的一系列非均衡性问题应该得到人们及时重视并加以有效解决。这是因为，市场机制作用的发挥本身也是一把双刃剑。卡尔·波兰尼认为：“自我调节的市场的理念，是彻头彻尾的乌托邦。除非消灭社会中的人和自然物质，否则这样一种制度就不存在于任何时期；它会摧毁人类并将其环境变成一片荒野。”⑨伴随着市场机制的运行，社会公民的生存发展等基本利益也受到了挑战。“一般而言，经济进步总是以社会混乱为代价的。如果混乱的程度过大，共同体就必然会在这个进程中被瓦解。对自发性进步的盲目信仰牢牢控制了人们的头脑，一味追求无限制、无约束的社会变迁，人们的生活受到了可怕的冲击。确凿无疑的是，若不是保护主义的反向运动（counter movement）阻滞了这个自我毁灭机制的运行，人类社会可能早就烟消云散了。”⑩

因此，在经济新常态背景下，随着市场力量的扩展，政府需要重新通过保护性立法及其他干预措施，实现对社会运行的再维护，包括社会组织的逐步培育、财富的再分配、公民基本生存权益的保障。有学者认为“1999年以后，中国出现了经济与社会再挂钩的现象，2002年以前，经济建设依然是优先的考虑，2002年开始，财政支出的头三项基本都是社会政策，越往后，社会政策的色彩越浓”。这也反映了政府职能转变的主要方向与内容。

最后，政府内部权责关系划分。一方面，政府职能转变需要重新明确并合理划分中央与地方、不同层级政府间的权责关系。“进一步增强中央政府宏观调控职责和能力，适度加强中央事权和支出责任，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权。加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护职责。”也就是说中央要有权威。从历史发展的经验来看，中央没有权威，必然导致地方各行其是，社会经济混乱。地方要有行动，有效承担地方公共服务等基本职能。另一方面，从政府权力规范化运行及有效保障公民权利角度看，新常态下政府职能转变还需要实现政府部门之间行政权力与责任关系的明晰，而非简单的机构与人员调整，必须继续推进政府科学决策、民主决策，加强政府信息公开，完善行政监督机制，保障公民知情权、监督权的有效运用。

三、经济新常态下政府职能转变的实现机制

如果说在经济新常态这一经济社会发展新阶段，政府职能转变面临的新环境影响了政府职能转变的目标与内容，那么，实现上述政府职能目标，关键在于建立并完善一系列适合中国国情并切实有效的实现机制。从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局着眼，经济新常态下政府职能转变过程中具体的实现机制至少包括了行政审批机制、服务购买机制、行政权力运行机制及政府绩效评估考核机制。

首先是行政审批机制。行政审批机制改革着眼于正确处理政府与市场之间的相互关系，通过取消、简化和下放审批权限，优化审批程序，重新界定政府的权力边界，规范政府权力运行。与此同时，通过减少政府对于微观市场的过多干预，维护市场主体正当权利，激发企业和企业家的创造活力。这有助于在经济新常态背景下调动大众创业、万众创新的热情。从发达国家市场运行的一般经验来看，行政审批机制的运行是一体两面的过程：一方面，通过行政审批机制改革推进市场准入模式创新，简化政府流程，也就是“法无禁止皆可为”，可以有效激发市场主体参与动力，增强企业主体创新驱动能力；另一方面，政府审批机制改革并非表明放任自由市场，而是要突出加强对于市场的事中事后监管，也就是要明确“责任清单”，从而鼓励充分竞争，实现优胜劣汰。

其次是服务购买机制。在新常态背景下推动经济平稳发展，既是充分发挥市场主体潜力的过程，又是协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的过程。实现上述多重目标，离不开基础设施等公共物品的有效供给、离不开基本社会保障体系的逐步完善，而完善的公共服务体系建设，单靠政府力量往往显得捉襟见肘。兴起于20世纪70年代末的新公共管理运动通过引入企业精神来改革公营部门，无论于理论还是实践都对服务供给产生了重要影响。政府应该集中精力做好决策工作，而把具体的服务性工作发包给私营企业和非营利机构去做。这样，政府可以居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付变化着的环境。实际上，在出口导向型增长不可持续的情况下，推动市场主体、社会组织参与公共服务供给，可以有效盘活社会资本，扩大国内需求，开发市场潜力，拉动经济增长。因此，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，可以通过BOO（build—own—operate，即建设—拥有—经营）、BOT（build—operate—transfer，即建设—经营—转让）、BOOT（build—own—operate—transfer，即建设—拥有—经营—转让）、BLT（build—lease—transfer，即建设—租赁—转让）、BTO（build—transfer—operate，即建设—转让—经营）等方式提供公共产品与服务。

再次是行政运行机制。行政运行机制既涉及中央与地方政府部门之间权责关系的划分，又包括行政部门内部权力运行制约机制。在中央与地方权责关系划分方面，一是加强中央政府宏观调控职责和能力。建立统一完善、竞争有序的国内市场体系，规范市场运行秩序，反对地方保护主义，提高资源配置效率。增强中央政府关于环境保护、土地开发、能源投资、产业调整等方面的规制能力，以适应新常态下社会“反向运动”的客观要求。二是增强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护职能，中央政府可以通过转移支付等形式予以保障。在行政部门内部权力运行制约机制方面，应实现纵向与横向两重维度的职能优化。一方面，优化纵向间政府层级组织结构，结合实际适时推进省直管县管理体制，优化政府层级。另一方面，合理调整政府横向间部门关系，有序稳妥推进大部门制改革，在行政部门之间实行决策、执行、监督相互分离、相互制约的行政运行机制，建立专业执行机构，完善科学决策、民主决策的结构与功能设计，推进政务公开，加强人大、司法、行政及社会监督，防止权力滥用。需要指出的是，中央与地方政府部门之间权责关系的划分，以及行政部门内部权力运行制约机制的建立和完善，都要通过国家法律和制度的形式予以明确，形成“权力清单”与“责任清单”，实现权力运行的规范化。

最后是完善政府绩效评估考核机制。绩效评估是对一定行为（包括作为和不作为）之于预期目标的效果进行评判、估量、测算的各种活动的统称，是人们理性自觉意识中的反思精神的体现。绩效评估体系主要包括四个方面的指标：经济、效率、效果与公平。在经济新常态背景下，建立并完善政府绩效评估考核机制具有如下几个方面的意义：其一，可以“倒逼”各级政府在推动经济发展过程中实现从注重数量到注重质量的转变，将工作重心转移至调结构、促改革上来；其二，可以设定环境、民生、公民幸福感、政府回应性等多重约束性指标，推动政府职能从经济优先到同步加强公共服务、市场监管、社会管理及环境保护的转变；其三，可以为各级主管部门深入推进行政问责工作提供具体依据，有效治理为官不为、懒政怠政等“衙门顽疾”；其四，可以同时吸纳公民、社会组织作为评估主体，实现评估主体多元化，公民可以有效参与到公共事务之中，这对于改进政府机构与人员工作作风、推动政府职能转变都具有积极促进作用。

注释

①[美]李侃如：《治理中国：从革命到改革》，胡国成、赵梅译，中国社会科学出版社，2010年，第340页。②[美]西里尔·布莱克：《比较现代化》，杨豫、陈祖洲译，上海译文出版社，1996年，第20页。③何艳玲、李丹：《机构改革的限度及原因分析》，《政治学研究》2014年第3期。④王浦劬：《论转变政府职能的若干理论问题》，《国家行政学院学报》2015年第1期。⑤周光辉：《论公共权力的合法性》，吉林出版集团，2007年，第3页。⑥[英]戴维·米勒（英文版主编）、邓正来（中文版主编）：《布莱克维尔政治思想百科全书》，中国政法大学出版社，2011年，第500页。⑦《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第160页。⑧景维民等：《经济转型深化中的国家治理模式重构》，经济管理出版社，2013年，第296页。⑨⑩[英]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯刚、刘阳译，浙江人民出版社，2007年，第3、6页。王绍光：《波兰尼〈大转型〉与中国的大转型》，三联书店，2012年，第103—104页。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年，第18页。