现行水利水电工程征地补偿政策在陕西省的应用探讨

杨雪婷,张 逍

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司,西安 710065)

现行水利水电工程征地补偿政策在陕西省的应用探讨

杨雪婷,张 逍

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司,西安 710065)

根据陕西省水利水电工程移民基本特性、陕西省社会、经济、资源等实际情况，以及基层政府、移民与安置区居民不同群体的利益诉求，通过总结梳理已审定项目的征地补偿标准，并结合典型工程的征地补偿标准测算。深入分析现行征地补偿政策、标准的适用性和存在的问题，为陕西省政府、省移民主管部门、项目业主以及规划设计单位等提供基础参考。关键词：水利水电;征地;政策;补偿

1 陕西省水利水电工程征地基本情况

陕西省境内现有大中型水库共93座，其中已建成91座，在建2座，总库容80.56亿m3；枢纽不在陕西省境内，但库区和移民涉及陕西省的大中型水库2座，分别是三门峡水库和宝珠寺水库[1]。全省大中型水库淹没范围涉及省内11个省辖市的62个县(区、市)262个乡(镇)1 013个村，淹没土地面积10.16万hm2(152.43万亩)，原始搬迁人口418 747人。建设征地范围内征收的土地数量及构成详见图1。

2 征地补偿标准相关分析

2.1 征地补偿计算不够统一

图1陕西省水利水电工程征收土地数量及构成 单位：hm2

长期以来，中国水利水电工程建设征收土地补偿的标准主要是依照土地平均年产值乘以补偿倍数来计算的，补偿倍数是按照有关规定计算，有刚性，可调整的区间不大，水利水电行业一般取16倍计算耕地的补偿。所以土地平均年产值的确定对于土地补偿的标准计算结果影响较大，而年产值的计算容易受到统计资料、种植结构、农产品物价、产量统计方法等多种因素的影响，造成计算结果差异较大。同时对于以经济作物为主要产出物的城郊农村或特殊地区，因产量变幅较大，物价波动频繁，很难客观地反映实际情况、合理地计算年产值标准。

2004年国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)[2]，明确要求各省、自治区、直辖市“制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价”。政策出台后，各地政府均积极地制定发布了相应的征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准。

根据国务院的要求，陕西省人民政府办公厅于2010年出台了《关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准的通知》(陕政办发〔2010〕36号)。农村土地征收补偿标准由单一的年产值倍数标准开始变为统一年产值与区片综合地价的混合标准，并且实施统一的政府定价，逐渐规范了统一年产值的计算。但是该通知中并未明确农用地不同地类的补偿标准，这显然没有体现水田、水浇地、旱地等不同地类的产值差异。

目前全国在统一年产值政策执行过程中，明确不同地类的补偿标准的省份主要为山西省和新疆维吾尔自治区。山西省的政策规定“在同一区域内，耕地中的水浇地、水田在公布的补偿总倍数基础上增加2倍执行；旱地和园地按公布的补偿总倍数执行；林地在公布的补偿总倍数基础上减少2倍执行；天然牧草地、人工牧草地和其他农用地在公布的补偿总倍数基础上减少4倍执行。”新疆维吾尔自治区的政策规定“一等耕地22 500元/hm2(1500元/亩)，二等耕地12 000元/hm2(800元/亩)，三等耕地9 000元/hm2(600元/亩)。”再根据作物的不同取不同倍数确定相应地类的年产值：如棉花地按耕地年产值的1.5倍，果园为耕地年产值的2倍，蔬菜地为耕地年产值的3倍，葡萄地为耕地年产值的4倍。

2.2 征地补偿标准的关注度和重要性愈加明显

水利水电工程移民一向有别于其他建设项目，征收农村集体耕地后均要实施安置措施[3]，从20世纪60、70年代开始，中国一直坚持有土安置的安置方式，征收土地后使用土地补偿费和安置补助费来配置一定的土地资源，配置水利设施等农业基础设施。补偿费用与安置措施工程费进行平衡，老百姓得到的是土地资源，而不是资金。近年来，随着水利水电工程的发展、移民安置条件的变化，特别是移民安置资源环境容量承载力缩减，当地政府和移民开始选择多样化的移民生产安置方式，逐年货币补偿和自行安置等安置方式越来越受到老百姓的欢迎。

受其他非水利水电类建设项目土地征收补偿方式的影响，按政策要求本应交由村组集体统一使用的土地补偿费，很大一部分直接兑付给了移民群众或者从村组集体经手后直接交由移民群众，集体统一实施土地开发安置移民的工程项目越来越少，所以土地补偿标准等于直接涉及到移民的切身利益，移民对土地补偿标准的期望和期待也越来越高，土地补偿标准成为移民关注的焦点，所以更加需要对土地补偿标准的制定加以规范。

2.3 征地补偿标准更新较慢，缺少动态调整机制

统一年产值是在某个时点，由国土部门统一制定，有一定的刚性，不受开发建设项目实际情况的影响，没有具体的针对性，所以一般较容易被公众认可。有效地避免了该办法出台以前，具体项目测算过程中人为的不确定因素。但是政策规定，统一年产值补偿平均标准每3～5 a调整一次，具有一定的系统性[4]。2014年陕西省人民政府也启动了新一轮的征地统一年产值标准更新和区片综合地价制订工作，修订2010—2014年间标准的变化，可更加科学地指导征地补偿工作。但截至本文落笔之时，未见到相关政策出台的报道，至此，距上次统一年产值政策的出台已过去6 a有余。6年间执行同一静态标准，对于新近开展的水利水电工程建设征地工作的顺利推进造成一定影响，随着项目区其他类型征地项目补偿标准的不断提高，项目征地区的群众往往不能接受6 a前制定的标准[5]。

2.4 “同地同价”政策对水利水电工程征地补偿提出新的要求

2015年，中共中央国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出“重大水利工程建设的征地补偿、耕地占补平衡实行与铁路等国家重大基础设施项目同等的政策”[6]。但是相较于铁路、高速公路等重大基础设施工程，水利工程由于涉及范围广、安置任务重等特点，往往执行的是“同库同价”、“就高补偿”等政策。在一号文件的要求下，水利水电行业的征地补偿政策要充分结合国土、交通等其他行业的征地政策。

3 典型工程征地补偿标准测算

本文选取陕西省已完成前期工作的陕西镇安抽水蓄能电站工程作为典型项目计算。

(1) 陕西镇安抽水蓄能电站工程及移民概况

镇安抽水蓄能电站位于陕西省商洛市镇安县月河镇东阳村。电站距西安市公路里程134 km。本工程属日调节纯抽水蓄能电站，装机容量1 400 MW，设计年发电量23.41亿kWh，多年平均耗电量31.21亿kWh。本工程等别为Ⅰ等大(1)型工程。工程建设用地总面积325.32 hm2(4879.81亩)，其中涉及耕园地29.66 hm2(444.93亩)，林地276.61 hm2(4 149.09亩)。

(2) 选择陕西镇安抽水蓄能项目的代表性

本项目的代表性在于：一是陕西省镇安抽水蓄能电站为Ⅰ等大(1)型水电工程，但征收耕地数量不大，移民人数相对不多。陕西省水利水电项目近年来规模逐步缩小，涉及征地移民的数量也越来越少，征地和移民安置的规模适中。二是本项目水库移民区为浅山区地带，自然条件适中，有别于条件较好的关中地区平原区项目和条件较差的陕北或陕南地区深山峡谷区。三是本项目采取开发整理土地进行有土生产安置，建设农村居民点进行搬迁安置，生产和搬迁安置方式均是水利水电工程中最传统最基本的安置方式，具有一定代表性。四是项目所在的镇安县县域经济条件适中，在陕西省2012—2014年3 a的全省83个县域经济排行中分别列43、45、44，各县域经济与项目补偿单价标准的关系中，有一定的代表性。

3.1 耕地产值测算及补偿倍数

(1) 年产值测算主要依据

镇安县国民经济和社会发展统计资料(2010—2012)；镇安县月河镇东阳村村级主要指标统计表(2010—2012)；陕西省年秋粮和夏季粮油收购价格资料(2010—2012)。

(2) 测算过程及结果

通过对建设征地涉及的东阳村2010—2012年统计报表分析，镇安抽水蓄能电站建设征地涉及的主要耕地为旱地。根据现场调查，旱地的主要农作物为玉米和土豆等，一年两熟。按2010—2012年3 a平均亩产量和单价计算主产品亩产值，副产品产值按主产品产值的8%计列。考虑亩产值按每年2%递增至规划水平年(2014年)[7-8]。计算过程详见表1。

表1 东阳村耕地亩产值计算表 /(元·亩-1)

由表1可以看出，2012年东阳村粮食产量下滑，导致粮食作物亩产值下滑，但是烤烟的种植面积和产量均有所增加，经济作物的亩产值相应增加。总体相加以后较2011、2010年增幅较大，但就3 a情况分析，则呈增长趋势。

3.2 适用标准的分析与确定

按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(中华人民共和国国务院第471号令)，本项目的计算办法为：建设项目的征地单价补偿标准是耕地被征收前3 a平均年产值的16倍。以此计算，被征收旱地3 a平均年产值990.5元，乘以16倍，即15 848元/亩。

以此计算的标准低于镇安县绝大多数建设项目的征地补偿标准。例如，镇安县涉及的大中型重点项目中，2010年针对西安至安康铁路二线工程发布的《西安至安康铁路增建第二线工程建设镇安段征地拆迁暨建设环境保障工作实施方案》中列出的土地补偿单价为：水田、水浇地、旱平地29 800元/亩、旱坡地28 800元/亩。镇安县地方建设项目中：《镇安县午峪绿色食品工业项目区征地拆迁安置补偿实施方案》中涉及永乐镇的永久性征收用地补偿标准为：水田、水浇地补偿45 000元/亩；旱平地补偿35 000元/亩；旱坡地补偿25 000元/亩。该项目中由于永乐镇为县城所在地，补偿标准相对偏高。但总体来看，镇安抽蓄按照产值倍数法计算得到的耕地补偿标准均低于当地非水电类项目的补偿标准。

根据陕西省征地统一年产值标准计算土地补偿费和安置补助费的年产值标准。镇安县的综合亩产值为1 477元，适用补偿倍数为18倍，计算值为26 586元/亩，与铁路等项目2010年公布的补偿单价相当[9]。

4 结 语

通过对陕西省水利水电工程现行征地补偿政策的分析，对常用补偿标准办法存在的问题进行梳理，以陕西省境内的典型项目作为案例进行测算，得出如下结论：

(1) 陕西省新建水利水电工程项目集体土地征收补偿标准耕地应当使用国土部门发布的统一年产值标准，结合当地实际，确定合适的参照地类，计算耕地的补偿标准。

(2) 目前征地制度改革正在全国范围内展开，失地农民的征地补偿标准和安置途径、征地程序、社会保障等方面都在逐步改进，征地拆迁政策也将越来越完善。作为具有较强指导性的统一年产值应与时俱进，尽快更新标准或提供动态测算的办法，以更好地推进陕西省水利水电工程的建设征地移民安置工作[10]。

(3) 水利水电行业要进一步做好与其他行业征地补偿政策的衔接，同时兼顾新老水库、不同区域水库的补偿标准，适时制定可操作的过渡政策，保障社会稳定。

[1] 李云英.关于陕西水资源开发利用问题的思考[J].陕西农业科学,2007(02):115-117.

[2] 中华人民共和国国务院.关于深化改革严格土地管理的决定(国发〔2004〕28号)[EB/OL].(2013-07-24)[2016-12-01].http://www.dafeng.js.cn/xxgk/JC201/V/79399.Shtml.

[3] 王传明.大中型水电工程建设征地中的土地权属问题[J].西北水电,2012(04)：10-13.

[4] 国土资源部.关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知(国土资发[2005]144号)[EB/OL].(2005-08-12)[2016-12-01].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/200508/t20050812_69436.htm.

[5] 吴贵亮.新疆集体土地上附着物征地拆迁补偿标准研究[D].乌鲁木齐：新疆农业大学,2012.[6] 中共中央国务院.关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[EB/OL].(2015-02-01)[2016-12-02].http://www.gov.cn/googbao/content/2015/content-2818447.htm.[7] 仇娟东,赵景峰.基于耕地综合价值的征地补偿标准测算[J].宁夏大学学报( 人文社会科学版),2012(07):133-140.

[8] 王燕, 陈铭.南水北调中线工程漳河北至古运河南渠段耕地亩产值分析[J].南水北调与水利科技,2008(12)：32-33.[9] 熊诚，严云才，冯雪.不同行业项目交叉背景下水库移民征地补偿有关问题及对策探讨[J].贵州水力发电,2012(04)：48-51.[10] 龚和平.水电工程建设征地移民安置补偿费用概算基础[M].北京.中国电力出版社,2010:94-97.

Study on Application of Current Compensation Policy for Land Acquisition in Water Resources and Hydropower Projects of Shaanxi Province

YANG Xueting, ZHANG Xiao

(Northwest Engineering Corporation Limited, Xi'an 710065,China)

In accordance with the basic characteristics of the population resettlement in water resources and hydropower projects of Shaanxi Province, the actual social, economic and resources status of Shaanxi Province as well as the beneficial requirements of the local grass-root government, the resettlement population and the different group masses of residents in the resettlement areas, adaptability and issues on the currently-applied compensation policy for land acquisition are deeply analyzed by combing the approved compensation standard and in combination with the estimated compensation standard for the typical projects. This study provides Shaanxi Provincial government, provincial population resettlement authority, project employer and planning & design firms, etc with reference. Key words: water resources and hydropower; land acquisition; policy; compensation

1006—2610(2016)06—0106—04

2016-05-05

杨雪婷(1983- )，女，陕西省延安市人，工程师，主要从事水库移民工作.

TU45;TV223.31

A

10.3969/j.issn.1006-2610.2016.06.027