对设区市立法建议征集的思考

摘 要 在设区的市获得立法权之后，在征集立法建议过程中暴露出了两个问题。一个是立法建议征集有形式化的倾向，另一个是没有相应的完善的制度保障。因而，本文认为应当建立完善的立法建议征集处理程序以保证立法的民主性，同时注重对既有制度的借鉴和运用。

关键词 设区市 程序建设 民主立法

作者简介：赵飞虎，河南博同律师事务所，四级律师，研究方向：立法理论。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.072

一、设区市立法建议征询现状及问题

新修订的《立法法》规定各个设区的市在环境保护、历史遗迹保护和城市管理三个方面获得立法权。本文旨在通过对各个市立法建议征询现状进行查阅和分析，以期找出问题并提出自己的建议。

通过查询一些设区的市的立法建议情况，我们可以发现以下一些特点：

第一，在获得立法权的设区的市已经进行的立法中，绝大部分都通过网上公开征集立法建议。同时在省级立法条例和设区的市新制定的立法条例中，大部分都有相关要求征集立法建议的条款。

第二，立法建议征询时间比较短，有许多立法建议征询时间往往只有十几天。

第三，在征集意见的对象上，以向社会公开征集为主，有少数的针对机关单位各团体为征集对象的。

第四，从一些网站立法建议征询条目的点击率上看，其点击率较少，有些有些甚至只有几次的点击。同时少数的市公开的征询到的立法建议的数量上来看，征集到的立法建议较少往往只有十几条几十条。

第五，对征集到的立法建议的处理公布的极少。在征询立法建议的条目之外，很难再找到关于立法建议的处理的相关信息。同时以什么标准，通过什么形式（召开专家研讨会讨论，对立法建议人的征询等）对建议进行怎么样的处理并无相关的程序予以详细说明，且处理方式并未公开。

由上，可以看出，征询立法建议的做法在形式上具有普遍性，且通过相关的立法条例等确定下来。这说明立法已经具有这种公开性思维，希望建立一种公众的参与与表达渠道，从而有利于实现立法的民主性以及当地民众对立法的权威的认同感。但是应当看出这仅仅是开了一个头，期间具体的操作方式还是有很大的问题的。首先就是对立法建议的征集有形式化的取向。民众对立法草案的理解思考以及提出相关建议的时间较短，很难在短时间内最大限度的征询到最全面的立法建议。同时征集意见的条目的点击率低，从少有几个市公开的征集到意见的条数上看，征集到的意见也较少。这种形式化的趋势一方面反映出政府不够重视，未将时间延长化，另一方面则反映了政府立法权仅限于三个方面的情况立法权限较窄。同时在立法初期多是关于立法条例的制定的建议征询，这些征询建议的立法项目还没有在内容和实质上触及相关方面的利益，涉及的利益分配和争夺的内容较少。因而就难以引起民众的关注和热情。

其次，我们应该看到，这种征集意见的方式未能形成一个利益博弈的舞台，即使今后有更多涉及民众利益分配的立法要征询意见，在没有完善的制度的保障的情况下，这些意见的去向以及作用力很难被引起重视，因而也就很难将立法建议视为一种争取自身利益，表达自己的立法意愿的渠道。因为没有制度保障，根本无从知道自己的意见是否被重视，被讨论，被采纳。它对立法者产生了多大的什么样的影响。当这些操作都是立法者任意而为之的情况下，我们很难想象这种立法建议会取得什么样的重大影响，从而也很难想象民众会重视立法建议的作用。

二、立法建议的征询需要合理程序的构建

司法不是讨价还价的平台，立法可以是。然而我们的立法之中是缺乏对相关各方的利益的注重与协调的，更多的是政府相关部门或者强势企业的完全主导的立法。柴静在纪录片《穹顶之下》有关于石油行业环评制定标准的一个调查，国家石油环境评价标准完全是由石化行业主导的，而中国环境科学研究院等环保部门竟然连投票权也没有。在这种以断供来威胁发改委、环保部并取得效果的情况下，很难想象与制定标准相关的弱势者能得到相应的发言，表决权。这种立法只能增加民众的抵制情绪，降低利益相关人对法律制定主体的信任感，从而降低法律的权威。因而我们需要改变这种态度，将立法作为一个讨价还价的平台。而立法建议无疑是这个舞台上重要的一幕。下面将从立法者和建议提出者两方面来谈立法建议在立法中的重要作用，以及我们应该持有的对待立法建议的态度。

从立法者的层面上来说，（这里的立法者指设区的市立法中的法律起草单位一般是相关的管理局或者政府、人大的法制办，政府常务或者全体会议，市级人大常委会及其全体会议。）“实现法治民主的关键是，让立法这样一种典型的公共事务的决定充分反映民意，并非把民意直接编制到执法活动之中，因为这样做的结果只能是以局部的民意修改整体的民意。” 我们看到虽然立法时已经在普遍征集立法建议，但是这样还不够。重要的是对待立法建议的态度。如果只是将其作为一种形式化的面子工程或者带有应付性的对待显然是不能很好地发挥立法建议的作用。在现今我们的法律的权威面临着各种挑战的前提下，在立法上的开放性和参与性无疑会使得法律的权威得到一定程度上的强化。政府在制定法律的过程中应转变传统的强势的姿态和无视民众表达机制的态度，尽可能的将法律制定各利益相关方的诉求加以考虑，进行协商谋求相互之间的理解与妥协。让立法尽可能的调和、反映民意，这样能使制定出来的法律是调动各方的主体意识的结果。同时会使在这一领域制定的法律更加符合实际，得到各方的主动维护，从而使得法律的权威得以增强。这一观念的树立和转变无疑对于立法建议的进一步的制度建设工作具有重要的意义。季卫东在《通往法治的道路——社会的多元化与权威体系》一书中指出“现代国家的法治可以通过程序正义来消弭实质性价值判断的相异所引起的对抗，为决定提供各方的承认的正当性，可以通过权利的认定和保障，来防止多数派对公民平等自由的伤害。” 在制度的建设中，无疑在立法中征集建议阶段，对建议的处理与回复阶段，建议的再征集阶段等需要有一个明确合理的公正的程序来作出规定。这样的程序的制定不但有利于改变政府在立法中完全的主导，对相关呼声漠视的情况，也有利于民众清楚自己的所拥有的合法的表达渠道。以此来消弭民众对制定法的不信任感。因而一方面需要政府转变态度，进行相关的立法建议的制度建设；另一方面需要制定公开透明的处理建议的程序，以此来对建议处理方作出程序上的规制。

对立法建议提出者来说，在权利意识日渐觉醒的今天，随着立法的深入进行，越来越多的涉及的相关公民、法人、团体等的利益时，这些利益相关人势必要以各种手段和方式使立法者听到自己的声音，而不是一味的服从。提出立法建议无疑是重要的一个渠道。而对于立法者来说，与其让相关人通过其他渠道来影响立法，倒不如利用立法建议这种公开温和的方式来作出处理。当有一种渠道能够反映并维护自己的利益时，民众会充分利用此渠道，将利益表达。这样便会防止民众在利益受到较大损失以致成本无法接受时，采取简单直接的对抗方式。这一方式虽然有时会见效，但是风险往往是巨大的。因而民众更乐于在不对抗的情况下谋求利益的表达和尊重，立一部自己的法。

三、 几点基于实践的思考

首先程序的建设应当被重视，“通俗地阐述程序的意义，就是在抓牌和打牌之前先把规矩说清楚、定下来，只有这样做，无论结果是赢是输所有玩家都能认可和接受。这层道理显然绝大多数中国人都完全可以理解的。” 程序的建设对于立法建议的重要性上文已经分析过。难题是如何构架这一建议的采纳处理程序。这需要在原有的大框架内进一步细化。重点与核心是对建议的采纳与否的理由的以及给建议提出者进行相关论辩的平台和最后作出决定的相关程序的构建。这需要进一步细致的构建并在实践中对其进行改进。从而将程序作为一个公正的价值中立的第三者，促进立法建议的处理的相关事务的发展。

其次，我们应注意既有制度的探索和利用。如基层立法联系点的建立和专家咨询制度的在部分设区的市的建立。我们可以注意到二者是立法建议的传达者，同时还扮演着立法建议的提出者的角色。从现有的立法联系点的建设中，我们可以看到其多为基层有实力的企事业单位和区或乡镇一级的政府，基层立法联系点更加贴近基层，能更好的反映处于社会最基层地位的民众的建议。同时当立法和立法建议联系点所支持的利益以及进行管理所面临的问题相关时，他们也是立法建议的强力提倡者和维护者；而专家咨询制度中建立的专家咨询团体组成人员多为当地高校的法律相关教师和各单位与法律相关的人才。他们在一定程度上代表了所在设区市的法学研究的水平，这些具有专业知识的人才无疑在立法中具有举足轻重的地位。他们能够从专业的角度对立法建议的处理作出自己的判断和说明，从而影响立法建议的采纳。对于立法者而言，专家咨询团体是依靠力量同时也是制约力量。为了保证立法的可接受性和专业性，这些法学相关专家的建议无疑具有重要的参考价值。同时由于专家在立法中所处的利益之外的超然地位，从而保证其能从专业的角度做出公正客观的见解，促进立法的可接受性、可行性、合理性。同时对于政府关于其他主体相关的立法建议的处理，专家咨询制度的建立无疑具有重大意义。他们可以对主要的争议点进行归纳，并在决策的过程之中对相关立法建议进行详细的法律论证，如果能将这些论证形成系统的公开的可查询的文字，无疑，无论对于政府对立法建议处理的可接受性，以及相关建议提出者对法律的可接受性都具有很强的说服力。

当然制度的建设不是简单的凭借一些理论上的谋划就能完美的应对社会需要的。这需要我们的实践，在各个设区市立法进程之中，必然会探寻更好的具有适应性的合理的制度。同时这还需要我们不断的实践不断的反思，对于立法建议在设区市立法之中的作用我们需要有一个客观认真的认识，从而促进立法的权威以及可接受性，促进设区市立法朝向程序更加公开合理透明，内容更加符合实际，朝向更加维护广大人民群体的利益的方向发展。

注释：

季卫东.通往法治的道路：社会多元化与权威体系.法律出版社.2014.8，9，228.