提升检委会决策质量的路径探究

窦国庆+沙帅

摘 要 检委会作为检察机关内部决策机构，对本院重大疑难案件和重要检察工作进行决策和指导，其决策质量受到多种因素的响，如检委会专门机构的设立情况及其作用发挥如何，检委会各流程进行是否顺畅，决策结果能否充分反映委员意见等，面对检察工作中大量涌现出来的新情况新问题，如何进一步强化各项措施，有效提升基层检委会决策质量，推动检察机关监督能力不断增强，就成为摆在我们面前的一项重要任务。

关键词 检委会 决策质量 工作职能

作者简介：窦国庆、沙帅，天津市东丽区人民检察院法律政策研究室主任。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.092

一、提升检委会决策质量的原因分析

检委会在其职权范围内，通过不断改进工作方式，提升决策质量，能够有效推动检察权依法运行，维护宪法、法律的有效实施，为维护司法公正和社会公平正义保驾护航，同时，这亦是检委会自身不断自我完善，推动我国检察事业和社会主义建设事业向前发展的必然要求。

（一）我国检委会制度不断强化自身建设的内在要求

权利义务始终是相伴相随的，当某一部门依法享有某项职权的同时，自然也对应着相应的职责和义务，这种义务首先就是体现在对能力的要求上。具备与权力相匹配的能力，是确保权力正确行使，真正为人民谋利益的一项前提。检委会作为检察部门决策机构，掌握着一定的决策权，同样要求检委会委员具备相应的能力，确保决策的质量与水准，唯如此才能使检委会自身职能得到充分发挥。因此，为确保检委会决策质量，正确行使决策权，就要不断响应党的十八大对提升司法实践工作能力的要求，积极加强检委会委员决策能力建设和检委会自身建设，在实践中不断增强法律监督能力和自身监督能力，努力构建起和谐安定的社会环境和 公正执法的法治环境。

（二）维护司法公正，体现公平正义的必然之选

我国检察机关作为具有中国特色的法律监督部门，唯有切实提升自身工作水平，增强执法能力，确保执法质量，从而不断具备起与社会需求相吻合的司法能力和水准，才能在实践中确保宪法和法律的贯彻与落实，推动司法公正和社会公平正义由理念转化为现实，根据这一要求，检委会工作同样需要扎根于实践，不断增强自身决策能力与质量，充分发挥对检察工作的决策与指导功能，唯如此，才能真正契合宪法对检察机关的性质定位，契合检察工作的自身规律，有效发挥检察部门自身监督职能，真正为保障司法公正和实现社会公平正义发挥应有之用。

（三）实现检察事业进步、社会向前发展的应有之义

我国经济社会关系日趋复杂多元，这一方面体现社会的进步和发展，同时，也造成各种新情况新问题的不断涌现，在这种大的环境背景下，我国检察事业同时面临着挑战与机遇并存的局面。为了更好地贯彻科学发展理念，推动检察工作出成绩、上水平，为建设平安社会保驾护航，就必须切实树立服务大局观念，积极融入社会建设全局，推动法律监督水平在实践中不断提升。检委会在履行工作职能、做出各项决策部署时，要力求提升决策水准，确保决策质量，唯有如此，才能充分发挥自身职能，在新形势下推动各项检察工作不断上水平，真正为严惩犯罪，确保建立安定有序的大环境奉献力量；为化解矛盾，调节节分，推动和谐社会建设奉献力量；为惩治职务犯罪，推进公正廉洁执法奉献力量。

二、影响检委会决策质量提升的因素探究

检委会工作的重要性日趋凸显，近年来，检察机关在检委会工作机构设置、队伍素质调整和工作流程规范等各环节都进行了着力改进和完善，推动检委会决策质量不断上升，但同时应看到，检委会工作中仍然存在着一些问题，阻碍着其决策职能的进一步发挥。

（一）检委会办事机构的设立不够健全

为及时优质地服务检委会日常工作，检委会办公室的设立应当是一种必然性的要求，然而，实践中检委会办公室往往挂是挂靠其他科室而设立，检委会日常工作反倒成了“兼职”性质，更有甚者，在某些检察机关内部，甚至根本就没有设立相应的检委会办公室，由于上述因素，导致缺乏足够的人员配置从事专门检委会日常服务工作，导致检委会提交议题缺乏充分的会前审查和过滤，无形中增加了检委会的决策负担，影响了决策质量，同时，因缺乏专门的办事机构和工作人员，检委会在实践操作中还面临着一些其他问题，如检委会决议不能有效滴被督促和落实，导致流于形式，再者，受人员力量所限，检察工作中出现的新情况新问题无法及时向检委会委员进行反馈，可能导致检委会决策不能吻合实际，影响决策效果，同时，检委会委员需要不断学习和研究最新的国家法律政策、司法解释和其他业务性材料，确保知识理论的及时跟进，但此时，在对相关材料的整理收集上就显得力不从心。

（二）审议权限和审议范围有待进一步明确

检委会作为决策机构，应当对权限内各类议题进行全面审议，以有效履行、发挥自身职能，但实践中，检委会在审议范围上多偏重于案件类议题的审议，对事项类议题审议较少，且对案件的审议也多集中在一些程序性案件上，对一些真正疑难复杂的案件审议较少，上述问题的产生固然有逃避责任之嫌，但也与检委会权限划分不清，与院党组、检察长办公会和院务会之间存在职能交叉有关。同时，对提交检委会审议的案件，标准也尚未完全明确，《人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会组织条例》都曾规定，重大案件和其他重大问题应交由检察委员会讨论决定，但就“重大案件”而言，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》将之规定为“重大社会影响、重大意见分歧、抗诉类、复议类等案件”，在对部分案件的鉴别指导上仍显模糊，导致界定上存在一定困难，同样，在对“其他重大问题”的规范上，2009 年 《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第3条概括为九个方面，基本涵盖了检察工作面临的所有重大问题，但因院党组、院务会等部门与检委会权限区分不明，并逐渐将规定中涉及全局性和一般性的事务划归己管，也在一定程度上缩小了检委会的决策范围。

（三）决策结果不能充分反映委员意见

为避免检察长因先行陈辞而对其他委员独立发表意见产生负面影响，《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第18条对委员就议题表决发言的顺序进行了明确规范，这对委员充分表达自身看法，推动决议更好体现集体智慧和工作成果提供了有力保障，但尽管如此，该规定仍有不够完善之处，首先，在按次序发表意见的表决方式中，集体讨论难以充分展开，尤其在对复杂疑难案件或重大问题进行研究时，各委员之间可能无法形成一致认识，由于每位委员只有一次发表意见的机会，若意见发表在前的委员其意见被后面的委员所否定，则没有机会再次陈述和辩解。其次，在这种按次序进行的表决方式下，很难形成体现检委会整体意志的最终决议。在实际工作中，检委会对重大疑难案件展开讨论时，委员们往往只对案件本身存在的部分疑点和分歧表达看法，对全案从整体上如何处理则很少有意见提出，这种结果导致检察长在最后就全案进行总结性发言时，其所提决议反映的可能仅仅只是少数委员的意见。在对规范性文件的表决上，由于委员们在进行审议时往往只对文件的必要性或其中某项条款的设置、内容乃至用语表达发表看法，因此就文件本身而言，无论最终是否被通过都难称得上是集体的决议，尤其当文件会后再交由制定部门修改时，因缺乏对委员的意见征求程序，导致其内容可能和委员所提意见不相符合甚至截然相反，体现不出集体决策的效果。

三、完善检委会决策质量的路径探讨

只有立足检察工作实际，在充分发扬检委会工作优越性的同时，针对性地采取各项措施，解决好检委会在实际决策工作中存在的种种问题，推动检委会决策体制、机制不断走向创新，才能不断推进检委会工作更加科学规范，提升其在检察机关中的地位与作用。

（一）推动检委会办事机构设立并赋予其明确职能

检委会办事机构的设立有助于推动检委会各项工作的顺利开展，在具体配置上，办事机构可隶属于法律政策研究室或办公室，以便于管理和开展工作，在人员安排上，应积极充实一批思想觉悟好、理论水平高、工作能力强的干警人员。在履行职责方面，检委会办事机构要积极做好组织协调工作，同时，对上会议题认真做好会前把关，对某些案情简单，无讨论价值的议题进行过滤，对最终提交上会的议题做好疑难点分析、提炼，拟定审查意见，为会议决策提供借鉴，同时，为保障委员们在做出决策时充分了解案情，正确运用相关法律法规，还应于会议召开前3到5日内及时将有其中有参考价值的资料提交给委员，为委员决策提供充分翔实的第一手资料。检委会办公室在检委会对议题做出决策后，要严格做好执行监督工作，加大对执行部门督办力度，要求其及时提交执行情况反馈并定期向检委会进行报告。在督办检查过程中一旦发现问题，应第一时间向检委会做出汇报，待其做出决定后即通知相关部门加以整改，整改不力者还应制定相应的责惩措施。

（二）对检委会议题审议范围和工作权限作进一步明确和划分

为充分利用司法资源，集中有效发挥检委会审议决策职能，检委会在案件审议方面，可仅将重大案件纳入讨论范围， 重大案件又分为普通重大案件和有重大社会影响力的案件两类，普通重大案件的界定是一个动态过程，应结合相关法律，立足检察实践明确其范畴；重大社会影响力的案件，其范围主要包括涉众案件、黑社会性质案件、危害国家犯罪案件、涉外涉港澳台人员犯罪案件等，对此类案件进行界定时尤其要注意两点，一是案件性质是否严重，二是产生的影响重大与否。由于这类案件惯常具有的强大影响力，往往会涉及到辖区内的社会稳定问题，故需引起高度重视，及时提交检委会进行研究和处理。在检委会权限划分上，要明确其与院党组、检察长办公会、院务会在职能上的区分，与这些机构相比，检委会更侧重于检察业务决策和指导方面的工作，委员一般由检察长等院领导、专委和其他部分业务骨干人员组成，所议议题往往涉及检察机关发展全局，对检察工作有着长远的影响力。只有严格区分检委会与其他决策机构的权能界限，做到并行不悖，才能真正明确检委会决策范围，提升决策质量，使其工作职能得到充分发挥。

（三）通过规范决策过程推动检委会决策真正体现委员意志

为便于议题被充分吸收、理解，在审议流程上课分为讨论、表决两项环节，在讨论阶段，委员可就议题展开充分探讨，提出问题、发表看法，必要时还可展开辩论，发言过程不受职位高低和先后次序的限制。委员若对议题存在疑问可及时向案件承办人或起草人进行询问并获得答复。需注意的是，在讨论过程中检察长应避免发表表态性看法，以防止对其他委员意见产生影响。在表决环节，对议题的主要方面要逐一表决，使决策更加全面、科学。对重大案件的表决，应对案件涉及的主要问题，如犯罪事实认定、触犯何种罪名、当事人有无加重减轻情节等等，一一做出决定，确保最终决议符合案情实际。对规范性文件的表决亦是如此，先讨论制定的必要性和可操作性，若委员基本对此持肯定态度，接下来再对文件条款逐个研究、表态。如果文件原则上获得通过，但委员同时又对其中某些条款提出修改意见的，主持人可据此提出新方案，由委员再次研究决定。如果方案暂时无法在会议期间提出，可将委员意见作为保留，会后由检委会办公室协同承办部门再行制定，待检察长批准后，再次送交检委会审议，直至最后满意为止。