公安机关刑事侦查行为与治安行政行为的界定

摘 要 公安机关的具体行政行为与刑事侦查行为的精准界定关系到相对人或侦查对象的救济渠道定位在司法实践上具有相当重要的指导意义。其二者虽然同属公安机关的合法执法行为且在公安职能范围内，但其性质完全不同。在近年来的司法实践中，因为执法主体同一性与执法行为的相似性，其二者经常被混淆认定，导致执法对象无法进行有效的救济行为。为解决这一公安执法的法律依据漏洞，本文将围绕公安机关的刑事侦查行为归属范围与治安行政行为的区别展开探讨。

关键词 公安机关 刑事侦查 行政治安 判断标准 范围

作者简介：夏金铭，中国人民公安大学侦查与反恐怖学院，研究方向：公安学。

中图分类号：D918 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.122

公安机关的行政治安行为与刑事侦查行为的划分依据涉及到行政法与刑法两大部门法以及许多司法解释与治安条例较为复杂。这两种行为实施的主体都是公安机关且行为的性质具有一定程度的相似性因此经常被混淆对待，在司法理论界至今也缺乏一套完备，精确的划分标准。单因其在指导公安机关依法进行行政或侦查活动上的重大意义，笔者认为需要法理界及早提出一套可行的划分标准来，否则在人民违法意识越来越重的年代，公安机关恐将陷入无法可依，进退两难的局面。

一、公安机关行政治安行为与刑事侦查行为的划分标准

从整体方面来看待公安机关的行政治安行为与刑事侦查行为，那么刑事侦查行为必然属于刑法或刑事诉讼法法定的授权行为，而行政治安行为则比较复杂。仅从刑法或行政法的区别来划定何种行为属于行政行为或刑事侦查行为显得太过片面。根据学术界争议多年的结果，笔者将从以下几个方面来具体探讨公安机关行政治安行为与刑事侦查行为的划分标准。

（一） 从实施行为的目的来划分

目的论一说的判断标准较为简单，即从目的上来看，公安机关的行政治安行为一目了然是为了解决人们内部的治安，经济，人情纠纷，保证社会秩序的稳定则该行为无论表现形式若何也定然将其认定为行政治安行为；反之，若该行为的目的是为了查找证据，把握线索，锁定嫌疑人，明确真相，则该行为则定然属于刑事侦查行为。

目的论因为具有太强烈的主观性，将其作为划分行政治安行为与刑事侦查行为的主要标准显然对行为对象缺乏公平性与客观性。若公安机关缺乏法定的刑侦授权手续而强行对行为对象实施刑事措施，事后却以目的论将其行为强行往治安行为上靠拢，则行为对象无法有力的为自己的合法权利实施救济，公安机关的执法权限也缺乏限制措施。

（二） 以行为的程序或必要手续为标准

程序论在部分机构的司法实践中常被当作判断标准，所谓程序标准便是指公安机关实施的某行为经过了何种特定的程序则被划分为其归属的行为种类中去。公安机关行政治安与刑事侦查行为由立案与办案程序两大部分组成，在立案程序中，若公安机关按照刑事立案的程序开始立案审批，且由公安机关的刑事侦办分队来进行办案，侦查程序。则可将其认定为刑事侦查行为，若该行为由公安机关按照行政治安的立案审批流程来办理案件，且由治安或其他行政相关分队来进行审查，则该行为明显属于行政治安行为。

程序论虽然是以实际程序为标准，但其流于形式，缺乏对侦查或审理事件的本质分析。没有认识到办理案件应以事实指引程序而非由程序限定事实。很容易造成部分公安机关为逃避责任以刑事侦查的程序来查办治安，经济等人民内部的纠纷，导致群众的不满与投诉无法有效规整公安机关约束自己的行为。而过于强调程序也可能会导致某些承办刑警或民警查明案件事实性质的不属于该程序范围内，而反转更改程序导致查案或执法时机错失。因此仅以程序来定行为性质显然不可取。

（三） 细分标准的行为种类

分类说认为，公安机关的刑事侦查行为与治安行为都有其特定的细化的行为种类。例如刑事拘留，刑事逮捕，取保候审，监视居住等强制刑事措施属于明确的刑事侦查手段，自然认定为该行为属于形式侦查行为；而对行为对象实施了典型行政措施如罚款，行政拘留等则该行为属于行政治安行为。种类说的理论局限在于其过于片面，没有整体思考公安机关的行为区分。公安机关办理一个案件极有可能涉及到多种行为手段，可能开始还是以行政拘留等行政手段着手，查明案件可能涉及刑法范围后转而以各类刑事侦查措施来调查案件，行政手段此时依然并行。而以这样的判断标准来划分会使行为隔断太过琐碎，不利于案件的整体办理与区分。

（四） 以案件定性来划分

公安机关做出具体行政治安行为或刑事侦查行为总是针对特定具体的案件做出的。在办理案件最后将案件定性作为行政、治安案件做出行政、治安处罚决定或查明相对人不属于行政行为的实施对象而撤销案件或结案的，则该案件的办理审查行为属于行政治安行为。若最终查明该案件涉及刑法犯罪而将该案件移送至检察院审查起诉或做不起诉处理的，则公安机关针对该案件进行的行为属于刑事侦查行为。

与上述分类说相反，案件性质说作为划分公安机关刑事侦查行为或行政治安行为的标准显得太过笼统。一个案件的法律分类性质往往是公安机关最终查明了案件事实才明确的，在这之前的种种侦查行为就明显不是在该性质的案件特定划分标准内做出的，这很容易导致行为判断错误，也使公安机关在查明案件真相之前的办案行为缺乏判断依据。此外公安机关做出的办案行为明显是主动地带有肯定的主观性的，将这样的行为交由发生在行为之前且客观存在不带有任何主观性质的案件事实去定性明显是矛盾的。又比如公安机关侦查一项死亡案件开始的线索指向谋杀最终却查明死者的死因属于意外事件不属于刑事案件，那么公安机关此前针对谋杀的设想所进行的所有侦查活动都定性为非刑事侦查行为也明显与事实相悖。

（五）法律授权论

最终比较上诉种种判断标准，笔者认为无一不显得片面，武断。不足以形成一套可行的标准体系来判定公安机关的行为性质。而要将客观与主观，程序与事实结合起来的判断标准非法律授权标准莫属。法律授权与否在这里特指刑事诉讼法针对公安的特定形式侦查行为所做出的法定实施条件与行为种类。故而可以得出以下结论，当公安机关实施的行为属于刑事诉讼法规定可以实施且经法定程序实施的行为则为刑事侦查行为，公民需配合侦查人员的刑事侦查行为并依照刑诉法的相关规定进行委托辩护等相关主张而不可进行行政复议或行政诉讼。反之，若公安机关的行为不符合刑事诉讼法的条件或法定程序规定则公民可将其认定为行政行为从而提起行政复议或行政诉讼等维权行为。

法律授权论近年内成为法理界争论公安机关行为性质认定的主要观点，对比上诉几种理论，法律授权论的科学之处在于，其为公安机关的行为划分提供了明确的法律依据，使公安机关在做出行为决策时有法可依，有法必依。例如最高院曾在关于执行行政诉讼法的若干解释中提出，公民或法人可以对有异议的具体行政行为做出起诉，但公安机关依照刑事诉讼法的有关规定在法定范围内实施的行为则法院有权不受案。说明刑事诉讼法授权公安机关实施的行为可以独立在行政行为之外，不受行政法管辖，公民或法人也无权以行政诉讼的方式对抗该权利的效力。此外法律授权论在公安机关作出行为之时就将该行为定性不存在提前或滞后的问题，且判定标准针对行为本身而出，不存在片面解读导致，认定错误的情况发生。

二、浅析法律授权论

既然本文将法律授权论认定为判断公安机关行政治安行为或刑事侦查行为的主要标准，那么刑事诉讼法内是如何将刑事侦查的权利逐一具体下放的，笔者也需在文中做简要探讨。深读刑事诉讼法，可以看出行使诉讼法对于刑事侦查行为的授权主要是出于以下几点目的，一是指导实践，为公安机关做出司法行为提供一个合法的依据。二是维护公安机关与刑事侦查对象双方的公平与合法权利。三是约束公安机关执法的秩序与合理性，维护司法信用与司法权威。那么根据上述三个目的对于更好的判定刑事侦查行为符合的刑事诉讼法的标准提供了清晰的思路。

（一） 刑事侦查行为需要在公安机关立案为刑事案件后才可进行

公安机关的刑事侦查行为既然局限在刑事诉讼法之中，自然要符合刑事诉讼法的办案条件与程序，在刑诉中明确规定刑事案件的在公安机关受理的受理流程应是立案，侦查，移送起诉三个大步骤。可见立案是公安机关进行一系列刑事行为的前提，立案标志着一个刑事案件进入流程的开端，代表了公安机关认可某事件属于刑事案件接下来将进行各种活动的态度。没有立案说明无论是被害人方还是嫌疑人方都不知道该案件已经进入办理流程，自然无法配合办案警察的侦查。因此立案是公安机关进行刑事侦查行为的前提。

需要注意的是，由于刑事诉讼法的特殊规定有可能存在将刑事侦查行为提前至立案之前的做法，这样的情况一般是为了保障嫌疑人处于受控制状态。例如《刑事诉讼法》第61条的先行拘留的强制措施。按照刑事诉讼法的流程以及公安机关办理刑事案件相关条例及规定的要求，公安机关进行刑事案件立案需要呈报刑事案件立案报告，该报告的完成时刑事侦查行为得以开始进行的标志。

刑事诉讼法对刑事侦查行为有诸多限制，那么自然对立案也有相当详尽的要求。除了立案报告需要按照流程与标准详细，完整的提交之外，立案所对应的具体事件也需要符合刑法达到立案侦查的特殊要求，否则可能会导致公安机关利用这一漏洞将应属于行政治安的案件立到刑事案件中来以争取更多的侦查与强制措施的权限。

（二） 刑事侦查行为必须发生在刑事诉讼法明确授权之内

刑事诉讼法为规范公安机关的侦查取证行为对其刑事侦查手段做了明确划分，包括刑事拘留，取保候审，监视居住等强制措施也包括勘验，鉴定，查询等调查手段。凡是属于刑事诉讼法明确规定的手段自然属于刑事侦查行为。否则行为对象可依据该行为不属刑事诉讼法授权的侦查行为而提起行政诉讼对抗该行为的效力。

（三） 形式侦查行为必须是对于刑事诉讼法所明确约束的对象所做出的行为

按照刑事诉讼法的有关规定，该法所约束的对象只能是有犯罪可能性的嫌疑人，或涉案的证据等相关人物。如果公安机关的侦查行为超过了该范围，致使与特定刑事案件无关的人员或物品受到侦查，扣押等手段的对待，则有被提起行政诉讼的可能性。

三、结语

在司法实践中，部分公安机关为了避免行政诉讼或司法审查，在针对部分公民的治安、经济、人情纠纷案件时虽然不涉及刑法或刑事诉讼法的约束内容但仍将其当作刑事案件予以侦查，其目的是为了采取较强硬的手段，且致使公民或法人无法对其进行行政复议或行政诉讼。法律授权依据正是为了完善这一司法漏洞而提出的判断依据。因为刑事诉讼法授权依据的提出使公安机关的形式侦查行为与行政治安行为有了清晰明确的判断标准。让公安机关不得不在刑事诉讼法的约束下依法查证，其行为也有法可依。行为对象的当事人也有了明确的救济手段。保证了公民与法人的合法权益。

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