新建地铁运营中的法律法规保障问题研究

摘 要 随着南昌城市轨道交通1号线的开始运营和2号、3号、4号线的筹备在建，各项运营辅助工作包括轨道交通管理立法执法工作都在有条不紊地进行。南昌市地铁建设蕴含着无限广阔的发展潜力，深入调查和分析研究新建地铁运营的法律法规保障问题无疑具有十分重要的现实意义。 本文将分析南昌地铁运营中在法律法规保障方面已经遇到和将要遇到的重要问题，并提出应对措施和建议解决方案。

关键词 南昌 地铁 运营 法律法规 保障

作者简介：高梦艺，江西财经大学法学院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.139

一、研究背景

随着中国城市化进程的加快，城市人口的增加给城市交通带来的压力越来越明显。因而我国的大、中城市目前正在极力发展轨道交通以缓解城市道路交通的压力。2009年7月29日，南昌地铁1号线正式开工。2015年6月22日，《南昌市轨道交通条例（征求意见稿）》征集活动开始。2015年9月10日，南昌市地铁1号线试运行，2015年12月26日正式载客营运。2016年8月开始，地铁2号线开始建设。铁3号线已在建，并将于2019年9月底全线完成贯通。地铁4号线已经开始了前期准备工作，将于2021年建成运营。由此可见，南昌市地铁建设蕴含着无限广阔的发展潜力。然而美中不足的是，南昌市虽出台了《南昌市轨道交通条例》，这也仅仅只是便于轨道交通初期管理的适应性条例。目前为止市政府并没有形成一套完备的涵盖地铁立法、执法、法治化管理的模式体系。然而今后南昌地铁线路数量将迅速增加，选择乘坐地铁的乘客数量也日益庞大。因此南昌市必须尽快形成一套完整的城市轨道交通法律法规保障体系来加强地铁交通管理，强化地铁运营的法制化管理，化解运营中可能出现的各种风险和问题、保障安全运营，维护乘客、建设和运营单位以及利益相关人的合法权益。

二、南昌市新建地铁运营中的法律法规保障情况现状及面临的问题分析

（一）南昌市新建城市轨道交通运营中的立法及实施情况

1.政府立法工作进行顺利，地铁条例已出台实施。南昌市人民代表大会常务委员会公告第8号指明：

“《南昌市轨道交通条例》经2015年10月29日南昌市第十四届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，2015年11月20日江西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准，现予公告。本条例自2016年1月1日起施行。”①

2.政府采用的立法、执法及管理模式可行性高，并且落实程度良好。南昌市采取的城市轨道交通行政管理体制为：建设行政主管部门是城市轨道交通的行政主管部门。具体表现在《南昌市轨道交通条例》第五条规定：“市建设主管部门负责本市轨道交通建设的监督管理工作；市交通运输主管部门负责本市轨道交通运营的监督管理工作。”

分类执法落实工作目前基本情况为：

一是地铁运营单位负责：（1）列车运行计划包括日常计划、节假日、特殊情况的调整等；（2）调度控制中心实施列车运行调度工作以保证列车运行安全、准点；（3）列车进路、信号开放等工作；（4）票务管理包括制定票制票价、检查票务等工作；（5）运行安全工作，包括行车安全问题、客运安全问题及自然灾害问题的系统运行安全体制的建设和管理。

二是南昌地铁公安分局负责整个地铁区域内车站、线路、车厢内的各类治安、刑事案件的调查处理和侦破工作，以及地铁线路、车辆、站区（点）的警卫、反恐、突发事件处置和安全保卫工作。

3.笔者在实地走访考察了南昌市地铁一号线车站、南昌轨道交通集团有限公司等地后发现，政府对于相应法律法规的落实、乘客人身安全保障等工作重视程度良好。例如车站和电客车上都装有消防系统，车厢内设置了紧急呼叫装置、高清摄像头、紧急通风和照明装置，车门将全部采用防夹功能等。但政府对乘客的安全宣传力度不够大， 没有促进形成一种全民的安全意识。笔者走访乘客是否懂得发生事故后以最有效的方式保护自己，结果不够理想。

（二）地铁运营过程中乘客人身保障问题

根据2016年4月6日中国江西网调查数据显示，南昌地铁1号线自2015年12月26日开通试运营至2016年4月3日，已累计运送乘客2037.3余万人次，日均运送乘客近20.17万人次。江西日报2016年10月9日调查显示，南昌地铁1号线国庆黄金周客流量突破200万人次。 由此可见南昌市地铁乘客数量多，运输高峰期客流量巨大、人员集中、流动性大，加之地铁运行本身的危险性，因此极易发生事故、纠纷，产生乘客人身损害责任问题。

笔者在研究过程中发现：

1.地铁作为一个综合交通输送系统，在输送乘客的各个环节中不可避免地会伴随有乘客人身损害的风险。数据调查得出：2015年12月1日成立的南昌市公安局地铁分局截止2016年4月4日累计处理警情302起，救助群众76人次，化解群体性事件6起，查处各类案件8起，抓获违法犯罪人员9名。

2.由于现代化建设和疏导客流的需要，南昌市地铁使用了大量如升降电梯、自动扶梯、自动门、自动售检票系统等伴有危险性的自动化、用电设施，一定程度上会增加乘客人身损害安全风险。

3.笔者走访发现，时常有一些特殊的乘客如轮椅乘客、残障乘客乘坐地铁。这些乘客因身体原因更易发生人身损害事故。其中部分人由于特殊的心理特点，发生事故就要采取一些特殊的办法来处理。

（三）政府立法、执法、监管制度瓶颈

1.南昌市没有颁布专门针对地铁行业的法律法规，对于地铁民事法律责任的主要法律依据是《侵权责任法》、《民法通则》、《合同法》等，然而这些法律在处理地铁民事法律责任的定性、归责原则等问题时相互存在不一致的地方。适用不同法律可能会影响法律的公正性，同时也可能激化当事人双方的矛盾，一定程度上增加了处理乘客人身损害事件的法律风险。

2.随着南昌市地铁建设工作的不断发展前进，城市轨道交通部门安全监管的范围、人员、方式会随时间不断变化，若不及时注意，很容易形成管理上的漏洞，必须用健全完备的规章制度来保障。

3.地铁安全监管缺乏必要的强制手段，法律保障力度不够大。南昌市建设部虽己制定颁发了《城市轨道交通运营管理办法》，但仅此是不够的，有待进一步完善。

三、思考及建议

（一）地铁乘客人身损害赔偿方面需要建立损害赔偿法律制度

笔者研究南昌市出台的地铁相关规章制度后发现，关于地铁乘客人身损害赔偿的内容缺乏、分散、不严谨。建议从归责原则、赔偿范围、赔偿标准、责任限缩、保险制度等方面入手尽快研究制定专门的法规：

1.我国地铁乘客人身损害赔偿责任归责原则大多散落在《合同法》、《侵权责任法》等法律法规中，建议南昌市政府在整理收集相关法条的同时结合立法司法实践、案例来考究，确定地铁乘客人身损害的归责原则。

2.明确地铁乘客人身损害赔偿范围、规范赔偿项目。人身损害赔偿项目例如医疗费、误工费、残疾者生活费、残疾用具费、丧葬费、被扶养人生活费、精神损害赔偿金等具体项目必须细致全面列举，并且进行明确规定。地铁乘客人身损害赔偿制度适用的对象和条件都必须清楚有条理地表述，以利于司法实践。

3.对于赔偿标准的确定问题，应对不同的赔偿项目采取不同的赔偿标准。参考各地已有司法实践资料可得出，大致有：被损害人因损害而支付的费用、因损害而耽误工作所致的损失、伤残者或被扶养人生活费的赔偿、精神损害赔偿等。可以一方面通过实际具体费用数额，另一方面参照社会上已有的标准综合确定。

4.对于民事赔偿限额问题，笔者研究了著名的吴华林诉北京地铁人身损害赔偿案例，此案是受害人单方过错引起的，然而地铁运营方却仍被判承担高达80多万元的赔偿费用，反映出我国法律地铁乘客人身损害赔偿的责任限额问题有待考究。笔者建议南昌市政府相关部门采用理论与实践相结合的方式，确立合理的赔偿限额。

5.我国在道路交通法律制度范畴设立了道路交通社会救助保障基金制度，作为机动车交通事故强制保险制度的一种补充救济制度。笔者认为，可参照此制度结合我国地铁交通运输的高风险性，设立地铁乘客人身损害赔偿社会保障基金，便于在未能确定双方责任的情况下及时支付受损害人员的抢救费用，让受损害人能都得到及时的救助。

（二）立法和执法工作应首先找到一种整体理想化模式，然后准确落实到每一环节

南昌市政府南昌市政府首先应当找出一种能节约成本、提高效率、达到理想效果的地铁运营安全立法执法模式。然后相关各单位要分工协作、相互配合，共同完成地铁交通运营立法和安全执法工作。笔者建议具体为环节落实可为：

1.立法要有力保障。南昌市政府应专门成立地铁运营安全法制部门。并且赋予其管理地铁立法和执法工作的权力和责任，并应公布，方便市民知晓并且监督。

2.设置完整机构。上段中提出的地铁运营安全法制部门，要负责维护地铁运营秩序、保障运营安全，大力检查监督、做好违法查处工作。下设各具体运营单位分别负责不同的执法工作。各具体运营单位之间相互制约、互相监督，并定期向上级汇报工作情况。

3.选调优秀人员，设立执法大队日常巡查，对违法行为进行查处。招收有能力、负责任的工作人员进行落实和监督。

4.建立严格制度。包括用于激励执法人员工作效果的《奖惩制度》、《考核制度》；规范执法人员行为的《考勤制度》、《督察制度》、《执法器具管理制度》、《车辆管理制度》；规范文档管理的《档案管理制度》、《执法文书管理制度》；严防执法人员腐败的《罚没物品管理制度》、《信访制度》、《投诉制度》等等②。

（三）实际运营发生地铁案件纠纷后，具体处理过程中法律适用与保障方法建议

1.地铁运营过程中发生的事故和纠纷，我们可以根据不同基准进行不同的分类，分别适用不同法律。一般的乘客人身损害案件，如乘客人多拥挤造成损害的，按照《合同法》第122条的规定、《最高人民法院关于审理铁路运输人身损害赔偿纠纷案件的司法解释》第十三条等进行处理。对于因未尽安全保障义务而造成损害的案件，应按照《侵权责任法》第三十七条、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第六条等规定进行处理。对于明显可以适用高度危险责任处理的案件，应当依据《民法通则》第一百二十三条、《侵权责任法》第七十三条等规定进行处理。

2.对于地铁运营方的证据收集问题，参考相关法律可知发生具体纠纷后，举证责任在于运营方，所以一定要加强取证意识。可以研究参考各发达城市出现的纠纷情况，对应整理出应对方法。收集证据要注意依靠群众，主动及时是发现取得证据的关键。在收集证人证言的时候要善于运用科学技术手段，如拍照、录音、录像等，方便查证和公示。

注释：

①《南昌市轨道交通条例》.

②付朝立.我国城市轨道交通运营安全执法模式的研究.北京交通大学.2007.