产业结构转型升级背景下地方政府职能转变之对策研究

刘岳平

[摘 要] 产业结构转型升级是当前及未来一段时间我国经济发展的主旋律。目前地方政府在产业结构转型升级中存在三方面问题，即政府职能错位影响产业集群发展，政府职能缺位影响产业创新步伐，政府职能越位阻碍产业结构调整。针对上述问题，在坚持政府社会职能的前提下，依据产业转型升级的需要采取如下对策：从大而全政府向有限型政府转变，从干预型政府向服务型政府转变，从无约束政府向法治型政府转变，以尽快实现地方政府在产业结构转型升级过程中的职能转变。

[关键词] 地方政府职能；产业结构；有限型政府；服务型政府；法治型政府

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）12-0033-05

产业结构转型升级是当前及未来一段时间我国经济发展的主旋律。新常态下，我国经济将由高速增长回归稳健增长。在这个转型过程中，必须加快转变经济发展方式和调整经济结构，必须准确把握经济发展新趋势，抓住机遇，加快产业结构转型升级。从世界范围来看，全球经济增速的放缓、国际金融危机的长期性和不确定性等因素，使得各国纷纷采取相应措施应对危机，不断加快产业结构调整，已经取得一定成效。可以说，结构调整和优化已是世界经济发展的趋势。因此，对于处在转型升级关键时期的我国经济来说，必须抢抓机遇，加快产业结构转型优化和升级。

十八大报告提出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要建立按照中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”[1]十八届二中全会进一步指出，政府职能转变是深化行政体制改革的核心[2]。十八届三中全会特别强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用[3]。经济新常态倒逼产业结构转型升级意味着政府职能的转变。不过在产业结构转型升级的过程中，地方政府往往因为历史和现实的原因不能实现自身职能的完美转变，从而在一定程度上影响了经济发展。

一、地方政府在产业结构转型升级中职能转变存在的问题

（一）政府职能错位影响产业集群发展，阻碍产业结构转型升级

传统体制下政府对产业发展干预过细，造成了政府职能的错位，影响了产业的集群式发展，这在地方政府中表现得尤其突出。首先，政府产业管理部门内部存在职能错位。如在数量众多的经济管理部门中，各个部门对其自身职能定位的认识存在误区。具体来看，在现行的政府行政体制架构中，各个经济管理部门与产业结构升级都有相关之处，但并没有一个专门的职能部门来负责产业结构升级，这样就可能导致产业结构升级要么多头开展（重复建设），要么无人负责。其次，政府部门之间存在职能错位。由于部门多，分工细，有时会不可避免地存在职能叠加和交错。同一件事情同一个问题，各个部门都极力要求发文以体现本部门的权限和影响力，这种政出多门、各自为政的现象往往使企业发展无所适从。最后，政府经济管理部门与非经济管理部门之间存在职能错位。一些依附于政府的事业单位和协会组织等，本不具备行政管理职能，但由于与政府关系密切，有时政府会适当让它们承担一些相关项目和事务，这些单位和组织在开展事务的过程中如果作用发挥得好，则能够对产业发展提供平台和助力，但如果作用发挥不好，甚至为了利益越俎代庖，那么就会给产业发展带来不好的影响。总之，不同部门的职能错位和部门利益等因素直接影响了产业的统一规划和集群式发展。

（二）政府职能缺位影响产业创新步伐，延误产业结构转型升级

首先，政府职能转变还不够到位，在规范竞争行为和监管市场秩序等方面做得还不够。一方面，法律法规不健全，少数基层执法人员的执法意识不强、执法不严和管理不到位，导致一些不合格的企业和市场主体运用不正当竞争手段扰乱市场秩序，这往往表现为偷税漏税、生产假冒伪劣产品等。另一方面，政府在公共服务方面的职能履行不够到位，部门利益冲突导致公共服务职能弱化。一些地方部门片面追求自身利益，将本是国家和人民赋予的社会公共权力，作为谋求自身特殊利益的工具。在制订政策、法规、规划和发展战略时，由于部门和地区利益的驱使，一些部门往往可能作出违背公共利益和社会利益的选择，特别是在部门利益与整体利益、局部利益与整体利益发生冲突时，这种现象就表现得更为明显。

其次，产业支持政策不够完善。目前全社会的产业投融资体制还不够健全，难以适应产业转型升级的需要。一方面，相对过高的门槛和严格的限制措施，导致一些社会资本很难进入产业。一些国有企业仍存在设备陈旧、负担较重、收益不好等情况，转型升级的压力很大；一些发展前景好、成长较快的中小微型企业，由于缺乏信用担保，导致融资困难，增长乏力，在市场上处于弱势地位。另一方面，长期以来，由于存在区域竞争，政府统包的投资过多，存在投资过剩甚至浪费的现象。比如那些效益不好的国有企业，其生存主要依靠政府投入和财政优惠，而由于企业自身原因导致资金投入利用率很低，这对于国家资金和资源都是一种很大浪费。再说，由于当前尚未建立起以市场为导向、以资产联结为纽带、以资本流动为中心、以提高资产管理和运营效率为目标的灵活有效的投融资体系和管理模式，因此社会资金难以得到合理利用。以当前热门的经济开发园区建设为例，地方政府对企业提供的服务大多数仍停留在水、电、气、讯、路等基础性服务上，在加强产品研发和成果转化方面却难以给企业提供相应的支持，相关的产学研一体化合作机制尚不能有效建立和运行；地方政府为企业生产提供资金、政策、人才、技术等要素服务以及其他增值服务的能力亟待提升，公共技术服务平台建设还不完善。

总之，市场秩序及市场竞争秩序不够规范，这将提高企业创新成本；产业政策不够完善，不能及时合理引导产业发展方向，必将导致企业对市场反应迟缓。这些都导致企业的创新步伐缓慢，从而拖慢了产业创新步伐，进而延缓了产业结构优化升级。

（三）政府职能越位阻碍产业结构调整，影响产业结构转型升级

首先，政府部门直接参与市场经济活动过多。近年来，地方政府对招商引资极为热衷，只要有资金愿意到本地投资，不管投资项目是否符合本地发展需求，政府几乎都会全盘接收，并运用手中掌握的权力干预资源的配置。此间，下达招商引资计划指标甚至成为上级部门考核下级部门的主要指标之一。此外，政府还经常出台一系列优惠政策，例如土地和资金的使用等，以求吸引外来资金。政府直接参与市场活动进行招商引资固然能够带来一些好处，但从长远看不利于市场经济的发展，有可能导致资源配置的扭曲，阻碍产业结构优化升级。

其次，政府部门直接或间接干预企业生产经营活动。这种干预活动虽然不是常态化的，但在地方政府中普遍存在。如当企业发展受困时，政府往往不会探究其原因，而是直接利用手中掌握的资源帮助企业（为企业提供财政资金补助、税收减免，有的政府部门甚至直接为企业开拓市场，帮助企业销售产品），然而，如果企业生产经营困难是产业发展趋势和经济周期的原因所致，那么政府的这一行为将完全阻碍产业的进一步发展，进而阻碍产业结构的优化升级。

最后，地方保护主义阻碍了产业结构优化升级的步伐。产业结构优化升级本身就是一个生产要素重新组合，从而实现要素更合理、更优化配置的过程，这个过程的快慢决定了产业结构优化升级的速度。但是地方政府往往为了本地利益设置区域贸易壁垒，出台优惠政策鼓励民众消费本地产品、排斥外地产品，这些非市场行为在相当程度上阻碍了生产要素的跨区域流动，使得生产要素不能实现合理优化配置，从而阻碍了产业结构优化升级。

二、产业结构转型升级背景下的地方政府职能转变路径

当前，在坚持政府社会职能（如政治、经济、军事、文化教育、生态环保等）的前提下，依据产业转型升级需要采取如下对策：

（一）从“大而全”政府向有限型政府转变

在市场经济中，政府不能以全能型姿态出现在公众面前，不是包揽一切地参与社会经济发展的方方面面，而是应加强其社会管理和公共服务职能。政府需要加快转变思路，对有职能交叉的部门设定改革目标和方向，精简政府机构，理顺和调整政府职能部门之间的关系，杜绝滋生任何寻租空间，消除人浮于事现象，理顺政府与市场之间的关系，实现由大而全型政府向有限型政府转变。

加快政府职能转变，实现从大而全政府向有限型政府转变，还需创新管理机制。要以优势互补为目标，按照财权和事权相统一的原则理顺上下级政府之间的关系。坚持经济效益目标不变，按照合作共赢的理念协作分工，颁布出台相关公共政策和法规，以杜绝下级政府之间为了各自利益而形成的不正当竞争。上级政府可以考虑建立区域协调发展补偿机制，尝试对落后区域实行利益补偿，以实现区域之间的协调发展。

加快政府职能转变，实现从大而全政府向有限型政府的转变，需要政府的职能从经济向社会管理和公共服务方向转变。政府要发挥好社会组织作用，重视和发挥社会组织在经济社会发展中的作用；政府要培养公共服务、遵纪守法，维护社会公平正义的意识；还要强化政府公务人员的公共服务动机，做好行政职能范围内的社会管理和公共服务，无需过多干预经济。

（二）从干预型政府向服务型政府转变

建设服务型政府要求政府干预的方式和手段必须有所改变，这就要求其职能要有所转变。政府在经济发展过程中要科学界定政府职能，应按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，积极推进政事分开、政企分开、政府与行业协会分开，确定政府在市场经济活动中的职能范围，并在这一过程中实现政府职能的转变，提高其管理服务效能。在产业结构转型升级过程中，政府既要做好“让位”工作，尊重“有效市场”的功能，又要做好“有为政府”的补充作用，以弥补市场的不足。促进产业结构转型升级，需要政府从干预型向服务型转变。

建设服务型政府要求政府将定价职能、资源配置职能还权于市场。在市场发展中，政府所要做的，就是尽量减少资源配置扭曲的因素，让价格发挥资源配置信号的作用，让市场正常发挥资源调节和产业引领的功能。政府在发挥“有为政府”的角色时，要破除各种干扰因素，加大资金、劳动力、技术等在产业之间和地区之间的自由流动。对于那些严重损害区域产业发展和区域经济发展的有害因素要合理引导、消除，在这个过程中政府发挥的是规范和引导的作用，最终通过市场来解决一切，让市场根据经济规律来决定资源配置和产业发展的方向。

建设服务型政府要加强自身在公共服务方面的职能和作用，确立公共服务运行的基本原则，保证公共服务提供的公平有效。同时要改革公共服务体制，完善公共服务制度框架，创新公共服务提供的运行机制，构建政府、市场与社会的平等合作关系。还应加大公共服务投入，把公共服务覆盖面扩大，使公共服务实现均等化。

（三）从无约束政府向法治型政府转变

建设法治型政府，推动政府职能转变，政府的各项工作都要有法可依，让政府行为受到法制约束，才能充分发挥其市场监管、经济调节、社会管理和公共服务这四大职能。地方政府往往过多介入到经济建设中，而且缺乏法制约束，从而成为“无约束政府”。在当前法制建设环境中，必须建设法治型政府，依法行政。这是经济持续发展的必然要求，也是政府职能转变和政府自身改革的必然要求。

建设法治型政府，要规范立法。要完善公开立法制度，把立法的每一个阶段和步骤对社会公众公开，同时要完善立法听证制度，体现和保障立法的民主性，提高立法的透明度。拥有立法权的各级政府部门，应依据实际情况设定各主体的权利和义务，合理规范行政权力机关的责任，规范政府决策，有法必依。要通过广泛征求意见、专家讨论、集体协商等多种方式，不断提高立法程序的科学化和民主化，吸收公众意见和民间智慧。同时，对行政规范性文件要加强监管力度，各部门出台的相关文件须经政府法制机构审核后方可印发（目前地方政府还没有完全施行），未正式公开印发的文件一律不得变通执行。

建设法治型政府，要规范执法。各行政执法部门应做到严格规范执法，不断强化制度建设，落实执法责任制。对于执法部门的执法范围和职责，必须由相关上级部门以及地方人大进行科学界定，细化规范执法程序，科学设定执法岗位，严格明确执法责任，强化执法监督管理。在行政执法的考核方面，必须做到公开透明，给执法部门划定红线，对不规范执法和随意执法的行为必须追究责任，做到执法权力和责任对等。对执法违法、执法犯法等恶劣现象，要追究其单位和相关领导的管理责任。

总之，在服务于产业结构转型升级的经济发展中，政府必须成为一个注重市场经济运行规律、严格按照法律办事的服务型政府。只有这样，才能实现政府职能自身的完善，才能更好地服务经济和社会发展。

[参考文献]

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722

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[2]中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议公报[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com

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[3]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/

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[责任编辑：李利林]