应急管理纵向府际行为分析与激励设计

叶先宝 朱筱薇

(福州大学经济与管理学院， 福建福州 350116 )



应急管理纵向府际行为分析与激励设计

叶先宝 朱筱薇

(福州大学经济与管理学院， 福建福州 350116 )

运用莫里斯—霍姆斯特姆博弈模型分析在信息不对称条件下应急管理纵向府际行为的博弈均衡，并基于最优合同的要素进行应急管理纵向府际激励、约束及信息沟通等机制设计，为建构应急管理纵向府际良好关系提供参考。

应急管理； 纵向府际关系； 行为分析； 激励设计

一、问题提出

自2003年“非典”危机后，我国的应急管理体系趋于完善。应急管理中的纵向府际关系，从大包大揽模式向“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的应急管理体系转变，并根据突发事件的影响严重程度确定应急响应等级，划分中央政府与地方政府间的应急事权。根据纵向府际间分工原则，地方政府是应急管理的主要执行者，而中央政府则更多的是在重要应急资源的分配及重大应急管理决策方面起主导作用。各级政府应急管理领导机构、办事机构及灾害应急预案机制的不断完善，有效地提高了灾害中应急响应的效率，推动应急纵向府际关系朝着更加规范的方向发展。

但在实践中，由于应急管理本身所具有的权变特性，纵向府际关系经常可能存在条块分割，事权划分模糊，主体间责任界定不明，政府间协调机制不够流畅等现象，应急管理纵向府际关系可能不再按照已设计的制度运转。应急管理纵向府际关系仍然需要研究。在府际关系中，利益关系主导了财政关系、权力关系及公共行政关系的运行，这种利益关系在应急管理纵向府际关系中也有所体现。[1]从制度设计的角度出发，我国传统的应急行政主体制度面临着制度构造有缺陷，职权职责不匹配，激励机制缺失等问题，因此应以此为基础构造综合-协调型、专业-技术型、法律法规授权“三位一体”的模式，同时设计出监督、问责、绩效考评等一系列的机制来保障政府加强应急管理能力建设。[2][3]从纵向府际间应急管理过程中出现的问题入手，新时期应急管理中的纵向府际关系面临着地方应急能力、利益倾向、制度建设、资金管理等挑战，实现应急管理纵向府际关系转型迫在眉睫。[4][5]从府际协调合作能力的角度出发，纵向府际关系在应对突发事件时仍存在着条块关系不顺，应急机构及人员整合有待加强，应急协调机制建设滞后等问题，因而需要进一步理顺应急管理过程中的权责体系，完善纵向府际间的应急责任分配，建立公开的信息共享机制。[6][7][8]

已有的研究更加侧重于对应急管理府际关系中制度缺陷的研究，缺少对应急管理中纵向府际间行为的分析。因此本文利用莫里斯—霍姆斯特姆博弈模型分析中央政府与地方政府在应急管理中的道德风险行为，探讨如何约束地方政府在信息不对称条件下的扭曲执行行为，并根据模型论证的结果进行相应的机制设计，以使中央政府与地方政府能够更加高效地协作。

二、应急管理纵向府际间的委托-代理关系

在信息经济学中，委托代理理论解释的是一种基于信息非对称条件下的委托人与代理人间的契约关系。从信息的非对称性发生时间的角度出发，这种契约关系可以分为事前的非对称关系及事后的非对称关系；从非对称信息内容的角度出发，则可被划分为隐藏信息模型及隐藏行动模型，其中研究事后隐藏信息的模型被称为道德风险模型。[9]道德风险存在于契约之后，代理人了解更多的私人信息，但是委托人却是信息不完全的，在参与过程中，代理人将会利用这种信息不对称做出不利于他人的行为，从而增进自身的效用。[10]

在委托代理关系中，委托人与代理人间具有契约关系、信息不对称及利益关系三大要素。[11]从契约关系来看，中央政府与地方政府本身便存在着“自上而下”的委托代理契约关系，在应急管理府际关系中也同样适用。从信息不对称的角度来看，灾害一般事发突然，直接面对灾害的地方政府掌握着更多的关于灾害的详细信息，而中央政府短时间内无法了解这些信息。正是央地政府在灾害信息方面的不对称，使得地方政府拥有扭曲信息的动机及便利条件。从利益关系上来看，中央政府与地方政府具有不同的利益目标函数，中央政府被视为“仁慈型”政府，更多的是从追求社会公共福利最大化出发，希望把灾害损失降到最小，灾民得到很好的安置。但避责与利益最大化是官僚理性的核心特征[12]，地方政府的利益目标函数则是以区域利益为主。这种整体利益与区域利益的冲突可能会导致应急纵向府际关系的矛盾，主要体现在由灾害的外部性而带来的地方政府被动治理，地方政府基于自身利益而不愿将其资源倾囊而出支持应急响应等行为。这些行为使得地方政府在应急响应中对中央政府产生过度依赖，更有甚者可能会通过升损的方式向中央政府套利以获得自身利益的最大化。

从以上三个方面的分析可知，应急管理纵向府际关系符合委托代理理论的分析框架。再从更细化的道德风险角度考虑，在应急纵向府际关系中，中央政府作为信息短缺的一方，在灾害发生时，委托于掌握灾害信息更多的地方政府，因此委托代理关系产生。但这种委托代理关系并不等同于市场交易中的道德风险现象。在市场交易中主要以自愿自由原则为主，因此交易的参与方可自由退出交易。由于中央政府与地方政府间的关系存在着强制性与权威性，如果灾害已经超出地方政府所能承受的范围，后续的应急响应或灾后恢复中地方政府的利益大量流失，地方政府也无法拒绝其进行灾害应急管理的责任。但这并不意味着地方政府不能通过其他的途径维护自身的利益，如通过灾情会商制度，地方政府可与同级民政部门合谋向中央政府套利；或者对于已出现的问题避重就轻，封锁灾情消息，瞒报、谎报或者不报灾情。[13]信息的不对称导致公共危机治理中统一的政策体系和政策过程无法形成，极大地影响了应急救灾的效率。[14]根据以上分析，将道德风险分析模型引入应急管理纵向府际关系的分析兼具理论意义及现实意义。

三、应急管理纵向府际关系利益博弈分析

由上述委托代理理论在应急纵向府际关系中的分析可知，在应急管理中，中央政府与地方政府存在较大的信息不对称，并且这种信息不对称使得中央政府的期望在应急救灾中不断被偏离，从而朝符合地方政府自身利益的方向发展。为了避免上述中央政府与地方政府间的道德风险现象，需要完善央地政府间互动的监管机制，以激励和约束地方政府，提高其在救灾中的积极性。因此，本文基于委托代理理论中的莫里斯—霍姆斯特姆模型，对应急救灾中央地政府的行为进行均衡分析，以寻求央地政府间激励约束问题的解决之道。

(一)模型假设

假定a为地方政府的一维努力变量，代表地方政府在救灾过程中的态度及行为；π为地方政府的产出函数；θ为均值为零且方差为σ2的正态分布随机变量，代表救灾过程中外部环境的不确定因素。因此，地方政府的公共利益产出函数为π=a+θ。故有Eπ=E(a+θ)=a，var(π)=σ2，E为数学期望算子；var表示方差，即地方政府的救灾努力水平决定了公共福利产出的均值，但并不影响产出的方差。

假定中央政府为风险中立，而地方政府则是风险规避。因而得出线性合同：s(π)=α+βπ，其中α为地方政府的固定收入；β是地方政府从中央政府所获取的公共利益产出份额，即产出每增加一个单位，代理人即可增加β单位的报酬。由此可得出，β=0代表地方政府不承担风险，而β=1则为承担全部风险。所以，在中央政府为风险中性的条件下，其期望效用为：

E[π-s(π)]=E(π-α-βπ)=-α+(1-β)a

将有风险的实际收入转化为现值，设定u(x)=E[u(ω)],则地方政府的确定性等价收入x为：

委托代理理论中的参与约束认为，代理人只有在其接受契约下的期望效用大于其他契约机会下所能取得的最大期望收益时(即保留收入水平)，才会认可该契约。但是将参与约束这一概念置于央地政府关系的研究中可以发现，地方政府无法自主地选择行动。由于应急管理中的属地管理原则，在灾害发生时，地方政府无法推卸其救灾的责任；即便救灾的收益远低于保留收入水平，地方政府也必须选择接受契约。从这个角度分析，参与约束在应急管理央地政府关系的运行中是无效的。虽然地方政府没有接受或拒绝契约的选择权，但是地方政府可以利用其他的途径使得契约的运行更有利于其利益的维护，例如通过升损的方式向中央政府套利以提高其参与救灾的收益水平，或者通过瞒报等方式降低保留收入水平。本文认为，参与约束仍适用于应急管理央地政府关系的研究。

根据参与约束的定义，引入保留收入水平H，当确定性等价收入x小于保留收入水平H时，地方政府以其他方式变相拒绝契约的形成。因此，地方政府的参与约束(IR)可以表示为：

(二)地方政府努力水平可观测下的最优合同

当央地政府间的信息流通足够通畅时，中央政府能够观测地方政府的努力水平，此时的激励约束(IC)是无效的，任何努力水平都可以通过参与约束(IR)的强制合同得以实现，也就是在应急救灾中，中央政府规定地方政府必须对属地的灾情负责，地方政府也无法通过其他途径扭曲合同的运行。因此，中央政府只需要选择最优的(α、β)与a，解以下的最优化问题：

将参与约束通过固定收入α带入目标函数，并对其求解一阶条件，可得：

因此，可得出地方政府的参与约束为：

(三)地方政府努力水平不可观测下的最优合同

将参与约束及激励相容约束通过固定收入α带入目标函数，并对其求解一阶条件，可得：

因此，可得出地方政府努力水平不可观测下的最优合同为：

因为β**是关于b、ρ、σ2的减函数，所以对于给定的β，ρ或者σ2越大，意味着地方政府的风险成本越高，那么最优风险分担则会要求β越小。而从β与b的减函数关系可得，地方政府越是规风险避，则其应承担的风险越小。产生这样的现象，主要由于以下两方面原因：首先，从激励的角度分析，即便在应急救灾过程中，央地政府间不存在信息不对称的问题，b越大，最优的努力工作水平则会越小；其次，从风险分担的角度分析，则b越大，为了使得地方政府保持努力水平不变则要求β也同时增大，中央政府宁愿用比较低的努力水平来换取风险成本的节约。所以，在地方政府的努力水平无法观察的情况下，中央政府则需要从激励的角度进行机制的设计，以防止地方政府在合同运行中的扭曲执行行为。

四、应急管理纵向府际关系的激励设计

上述分析可以得出，当地方政府的努力工作水平可以观测时，只要加强对地方政府在应急救灾过程中的监督及绩效评价体系的建设，即可提高地方政府的努力工作水平；而当地方政府的努力工作水平无法观测时，必须加大对于地方政府的激励，以节省其努力成本，提高其在应急救灾过程中的积极性。在应急管理的实践中，由于信息不对称的因素，中央政府并不能便捷地观测地方政府的努力水平。因此，若希望应急纵向府际关系的机制设计更加完善，则可从对地方政府的激励、约束以及央地政府间信息不对称的消除入手。

(一)应急管理纵向府际关系激励制度

中央政府若希望地方政府能够如实汇报并及时处置灾情，则需要设计合适的激励制度，使得地方政府能够按其意愿行事。这种激励制度必须使得地方政府的利益能够与中央政府相一致。按尼斯坎南的官僚行为理论，官僚们都拥有自身的效用函数，因此中央政府与地方政府也存在着不同的效用函数。中央政府追求是否完成了政治稳定、经济发展以及社会福利最大的总体目标；而地方政府则更加在意区域的经济发展、政府财政收入等。从地方政府官员的角度，职务晋升与个人收入对其都有很大的激励作用。[15]因此，在应急管理纵向府际关系的激励上，应该合理地考虑及尊重地方政府的利益目标，通过激励的方式，使得地方政府的利益目标函数能与中央政府相一致。这种激励体现在应急管理纵向府际关系的利益协调机制与利益补偿机制的完善上。通过地方政府与中央政府利益间的平衡，使得地方政府能从根源上转变由于利益补偿不均而导致的依赖中央政府的行为，提高地方政府在应急管理中行动的积极性。合理的利益补偿和协调制度应当以中央政府与地方政府在应急管理中的事权划分为标准，在超越地方政府应急管理事权的部分给予利益补偿，同时，对于地方政府及时处置灾情、如实汇报灾损的行为进行适当的奖励。

(二)应急管理纵向府际关系约束制度

中央政府若希望地方政府在应急管理中规避扭曲执行的行为，则需要使得其敷衍执行时的惩罚成本足够大。当地方政府选择降低应急救灾的工作水平，收益远远小于及时处置灾情的收益时，其就将选择顺从中央政府的意愿而行动。如何对成本进行核算，则需要建立应急管理纵向府际关系的责任划分、监督及绩效评估体系。首先，要对中央政府与地方政府在应急管理中的责任进行合理的划分，明晰地方政府在应急管理中的责任。其次，要结合央地政府的应急责任划分，以此为标准对地方政府的应急行为进行监督与评估，及时发现地方政府的避责行为，完善应急问责制度。为保证应急资源配置的效率，还要建立应急资源的核算机制，审核应急资源是否被挪用与浪费，并对存在的资源配置低效率的情况进行问责。

(三)应急管理纵向府际间的信息沟通机制

应急管理纵向府际关系中所存在的道德风险行为，均基于中央政府与地方政府间信息的不对称。为了保证灾害信息在央地政府间能够沟通顺畅，建立有效的应急管理纵向府际间的信息沟通机制显得十分必要。传统的科层制所提供的信息交流平台存在信息链过长的缺陷，中央政府获得的灾害信息完全取决于地方政府所提供的信息内容。地方政府的逐利动机促使其扭曲信息，而这种不科学的信息交流平台则给予了其虚报或瞒报的机会。应急管理纵向府际间的信息沟通机制能够增强灾害信息的可信度，缩短灾害发生地与中央的应急管理决策机构间的信息链，避免中央政府在扭曲的信息下做出错误的应急决策。因此，可以引入网络化治理的方式，建立起一个网络化的信息沟通机制，沟通横向与纵向的应急管理机构，减少传统科层制导致的信息流通中扭曲与噪音。通过网络化的信息沟通，使地方政府所掌握的一手灾情资料能够以最快的速度传送到中央的应急决策机构，实现灾害信息在各个应急管理主体中的共享。

注释：

[1] 谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2000年第1期。

[2] 戚建刚：《我国应急行政主体制度之反思与重构》，《法商研究》2007年第3期。

[3] 阎俊爱、李 晓：《地方政府应急管理能力建设的激励机制设计——基于委托代理理论》，《物流工程与管理》2012年第6期。

[4] 陶 鹏：《中国应急管理纵向府际关系:转型、挑战及因应》，《南京社会科学》2015年第9期。

[5] 冯俏彬：《我国应急财政资金管理的现状与改进对策》，《财政研究》2009年第6期。

[6] 金太军、徐婷婷：《应对突发公共事件的政府协调能力:框架、问题与思路》，《学习与探索》2013年第5期。

[7] 黄建洪：《应对重大突发公共事件中的纵向府际协调探析》，《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2012年第2期。

[8] 佟金萍、黄 晶、陈军飞：《洪灾应急管理中的府际合作模式研究》，《河海大学学报》(哲学社会科学版)2015年第4期。

[9] Rasmusen E. ，Gameandinformation：anintroductiontogametheory， Cambridge： Blackwell Publisher，1994,pp.160-163.

[10] 张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海：上海三联书店，2012年，第235-239页。

[11] 郑 毅：《 中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》，《云南大学学报》(法学版)2011年第4期。

[12] Christopher H.，“ What happens when transparency meets blame avoidance?”，PublicManagementReview，vol.9,no.2(2007).

[13] 肖文涛、陈跃培：《县级政府应急管理的基本范式探微》，《中国行政管理》2014年第5期。

[14] 汪伟全：《论我国地方应急合作的现状及其完善》，《理论探讨》2016年第4期。

[15] 江依妮、曾 明：《中国政府委托代理关系中的代理人危机》，《江西社会科学》2010年第4期。

[责任编辑：黄艳林]

2016-09-25

国家自然科学基金项目“公共组织内生激励： 变量、 影响及检验”(71273053)

叶先宝， 男， 福建周宁人， 福州大学经济与管理学院教授， 海峡应急管理协同创新中心副主任， 博士； 朱筱薇， 女， 福建漳州人， 福州大学经济与管理学院硕士研究生。

D63

A

1002-3321(2016)06-0005-05