“十三五”环境保护规划思路

万 军

（环境规划保护部环境规划院，北京 100012）

“十三五”环境保护规划思路

万 军

（环境规划保护部环境规划院，北京 100012）

编者按：2017年1月5日，中国环境保护产业协会召开了“十三五”生态环境保护规划和政策解读会。会议特邀了工信部节能司、发改委环资司、环保部环境规划院、天风证券等单位的专家，围绕“‘十三五’环境保护发展规划”“‘十三五’节能环保产业”“‘十三五’生态环境保护规划”、“绿色金融-政策和实操”等广受关注的重点、热点议题进行了解读。本刊根据会议记录进行了整理，并将陆续刊出有关内容，敬请关注。

前言

《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称《规划》）于2016年11月24日由国务院印发，该《规划》是国务院印发的三个“补短板”（根据国家“十三五”规划纲要制定的脱贫攻坚、教育脱贫、生态环境保护三个补短板的规划）的重要专项规划之一。《规划》贯彻了五大发展理念，坚持以提高生态环境质量为核心，统筹生态环境保护，《规划》的范围、深度和力度前所未有。

《规划》在编制过程中与之前相比有三点显著变化：一是国务院要求将《规划》作为重点专项规划，与纲要同时编制、同年审批、同步实施；二是在内容上，以前的环保规划侧重于以环境污染治理为主，这次的规划明确要求环境质量改善，要求生态环保统筹、山水林田湖一体；三是“十三五”期间全面建成小康社会的战略目标已经确定，环境承载力超过或接近上限，经济发展、社会发展、制度改革都面临新的发展形势。老百姓对生态产品的需求日益增长，尤其是清洁的水、干净的空气以及良好的生态环境质量等。

1 形势：生态环境质量是短板

1.1 环境容量超载

目前，我国环境处于容量超载的状况。化学需氧量、氨氮排放量分别是环境容量的1.6倍、5.6倍，约1/3河道超载。京津冀地区水和大气超载问题更加突出。污染长期累积，已超过或逼近承载上限，脆弱性、风险性明显加大。

尽管大气环境总体趋势在好转，但污染仍然较重。以京津冀地区为例，2013～2015年年均PM2.5浓度分别为106、93、77微克/立方米，超过国家空气质量二级标准（35微克/立方米）的2.03、1.66、1.2倍。

部分流域的水环境污染严重。以京津冀地区为例，地区年用水量（210～250亿方）远超过区域水资源总量（190亿方），水资源重复利用率高，地下水超采严重，部分地区地面沉降。海河水系的9条主要河流断流均在6个月以上，潮白河、永定河中下游段、大清河、子牙河中游段等全年断流。水质污染严重。2015年海河流域劣Ⅴ断面比例为39.1%，比2014年上升了1.6个百分点。

土壤环境质量不容乐观。根据《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤调查点位总超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

1.2 区域性、布局性、结构性环境风险突出

通过环保部几次对于化工企业、化工园区包括长江经济带化工园区的排查，发现有大量的高风险污染企业、园区是位于基本农田、人口密集区及水源区不足一公里的地方，这种近水、近城的布局，将带来越来越高的隐患。此外，环境事故呈高发、频发态势，2011～2015年，全国突发环境事件数量分别为542、542、712、471、330起，仍处于高位。

2 要求：以改善环境质量为核心

《规划》的总体思路和核心是提高环境质量：一是突出问题导向。环境质量是环境保护的着眼点和落脚点，环境保护的成效最终要体现为环境质量的改善。二是突出百姓期待。努力满足人民群众对干净的水、清新的空气、安全的食品、优美的环境等要求。要处理好量与质的关系，使人民群众看得见、摸得着、能受益。三是突出系统科学治理。当前环境问题的复杂性、复合性增强，“头痛医头、脚痛医脚”很难取得好的效果。统筹运用结构优化、污染治理、总量减排、达标排放、生态保护等手段，形成工作合力和联动效应。

基于这些考虑，《规划》将前端预防、专项治理、风险管控、生态保护和修复体系作为重点任务。这种环境质量改善以环境质量管理为核心的转变代表着环境治理模式的改革和创新。主要体现在：1）管理目标从总量控制向质量改善的转变，尽管《规划》的污染物排放总量指标和环境质量指标都是约束性指标，但考核时更关注的是质量指标；2）从“大一统”的管理状态向强调空间落地、单元化、网格化、精细化管理转变，从全国性染物排放总量控制向区域性、行业性的总量控制转变；3）从以前重点关注水和气的治理领域，向现在水、气、土、生态领域全面关注的转变；4）从以前重点监测二氧化硫、氮氧化物等污染物，转变为全指标监测，尤其是对有毒有害的风险指标监测也已开始在《规划》里体现；5）随着公众参与、市场机制、综合排污许可等一系列制度的出台，管理手段从以前的以行政为主，转变为强化环境管理的综合保障。

《规划》共10章、9个专栏、25项工程，统筹考虑了山水林田湖等，与《水污染防治行动计划》《大气污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》同步实施。其中9个专栏、25项工程，包含了大量分区域、分行业、分类型、分单元落地点名的一些工作，强调了空间差异和地区落地。

3 路径：实施环境质量管理转型，统筹生态环境保护

3.1 《规划》指标体系特点

《规划》提出生态环境质量、污染物排放总量、生态保护三类指标，共计12项约束性指标、14项预期性指标。

1）以质量为核心，覆盖质量、总量、生态等领域；2）把握“好”“差”两头、“大”“小”并重，关注老百姓切身感受，反映全面小康社会底线型要求；3）首次将土壤、生态指标纳入，实现水体全覆盖；4）增加区域性、行业性指标；5）所有指标强调可监测、可统计、可评估、可分解、可考核，能够落地落实。

3.2 《规划》的主要抓手

以环境质量达标行动清单式管理为主要抓手。强调落实城市和控制单元的环境质量改善责任，落实地方政府改善环境质量的责任，让公众参与质量改善的进程。

单元管理：以城市、单元、黑臭水体为重点，将环境质量目标分解落实到清单和单元，按城市和控制单元的特点和质量改善要求，一区一策，精准治理，有效落实环境质量改善责任。

清单选择：根据社会公众的诉求决定工作重点、治理进程、阶段目标，大小并重，重视解决老百姓身边的环境问题，增加社会的满意度。

信息公开：治理对象和治理进程向社会主动公开。

管控预期：让社会公众参与环境改善进程并增加对环境治理长期性和艰巨性的认识。

3.3 《规划》的质量管理思路

3.3.1 针对大气环境

对未达标城市制定实施限期达标规划，主要措施包括：

（1）产业结构调整和去产能。严格控制新增产能，有序退出过剩产能；在京津冀地区去除钢铁、煤炭、水泥等重化工业产能。

（2）加强散煤和机动车治理。集中供热替代、煤改气、煤改电以及使用太阳能等清洁能源替代散煤；把黄标车和重型柴油车等高污染车辆作为防控重点。

（3）提高城市管理水平。加强市政工程、建筑工地、道路施工、工业堆场等扬尘管控措施，严格渣土运输车辆、露天烧烤、餐饮油烟的管理，控制好面源污染。

（4）加强区域联防联控。不断深化重点区域的联防联控，统一规划、统一标准、统一监测；推进珠三角、长三角、京津冀区域空气质量达标。

（5）强化重污染天气应对。强化各级空气质量预报中心，建立区域大气环境质量预测预报中心；推动重点区域统一重污染天气的预警分级标准，细化响应流程。

3.3.2 针对水环境

《规划》对七大流域提出了针对性的治理措施，努力消除城市黑臭水体。在全国范围内实施以控制单元为基础的精细化管理。“十二五”规划中提出的控制单元是400个左右，基本上是到地级市的程度。“十三五”规划中提出的控制单元是1784个单元，基本上是落实到县。这1784个个单元，其中80%都是提出维持，不恶化，或逐渐有所好转这样的一个要求；对于真正有问题的343个单元，针对超标的问题提出改善要求，把全国复杂的水环境污染治理体系进行差异化管理、精细化指导。

3.3.3 针对土壤环境

《规划》中针对土壤环境污染治理最主要的是体现出空间的指导、引导以及分区分类的管理。

（1）推进基础调查和监测网络建设。开展土壤污染状况详查。开展电子废物拆解等土壤环境问题集中区域风险排查；开展国家、省、市、县四级土壤环境质量监测网络建设。设置土壤环境风险监测点位。

（2）实施农用地土壤环境分类管理。将农用地划为三个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类；轻度和中度污染的划为安全利用类；重度污染的划为严格管控类。分别采取相应的管理措施，对全国轻度和中度污染的4000万亩耕地实现安全利用。对全国2000万亩重度污染的耕地实施种植结构调整或退耕还林还草。

（3）加强建设用地环境风险管控。建立建设用地土壤环境质量的强制调查评估制度；到2020年，污染地块安全利用率要达到90%以上。

（4）开展土壤污染治理与修复。分批实施200个土壤污染治理与修复技术应用试点项目；完成全国1000万亩轻度和中度受污染耕地的治理与修复。

（5）推进重点区域土壤污染防治。针对京津冀区域、东北地区、珠江三角洲地区、湘江流域地区、西南地区实现分区管理，提高土壤的安全利用率；浙江台州、湖北黄石等6个地区启动土壤污染综合防治先行区建设。

3.4 《规划》的重点任务

3.4.1 实施工业污染源全面达标排放计划

将工业源达标排放作为底线。强化监测监管，实施信息公开，建立企业红黄牌制度，限期实施达标排放改造及淘汰污染严重的落后产能。

（1）全面实施工业污染源自行监测和信息公开。工业企业自行监测、自证守法、如实申报，自2018年底前实施“阳光排污口”工程。

（2）排查并公布未达标工业污染源名单。自2016年起，各级政府建立“黄牌”“红牌”企业名单，每季度向社会公布。

（3）实施重点行业企业达标排放限期改造。以钢铁、水泥、石化、有色、玻璃、燃煤锅炉、造纸、印染、化工、焦化、氮肥、农副食品加工、原料药制造、制革、农药、电镀等行业为重点，推进行业达标排放改造。国家进行重点检查核查，加大对达标治理改造的支持力度。

3.4.2 改革完善总量控制制度，持续推进污染减排

改革完善总量控制制度，持续推进污染减排，强调以环境质量改善为核心的总量控制制度。要以提高环境质量为核心，以重大减排工程为抓手，优化总量控制制度。减排与环境质量密切相关，对于我国环境质量达标、环境容量还很大的地区，就需要维持稳定，而对于我国环境质量较差的地区，就要求大力度减排，要实施重大的减排工程。

3.4.3 完善风险防控和应急响应体系

（1）加强风险评估与源头防控。推进突发环境事件的风险分类分级管理。推进建立适用于危险废物污染环境定罪量刑要求的危险废物鉴别体系。纳入社会信用体系。发布典型区域环境风险评估报告范例。

（2）开展环境与健康调查、监测和风险评估。实施全国重点地区、流域、行业环境与健康调查。开展环境与健康风险哨点监测。

（3）严格环境风险预警预案管理。强化重污染天气、饮用水水源地、有毒有害气体、核安全等预警工作，开展水质生物毒性及化工园区有毒有害气体等监测预警试点。

（4）强化突发环境事件应急处置管理。健全国家、省、市、县四级联动的突发环境事件应急管理体系，深入推进跨区域、跨部门的突发环境事件应急协调机制，加强突发环境事件调查、突发环境事件环境影响和损失评估制度建设。

（5）加强风险防控基础能力。构建环境风险监测预警网络。建立健全应急指挥决策支持系统。建设国家环境应急救援实训基地，开展国家环境应急救援队伍建设试点。建设环境应急物资储备库。推动环境应急能力标准化建设。

3.4.4 加强生态系统性保护

在理念上保持一致，把绿色富国、绿色富民等作为重要理念；在空间上，把主体功能区、生态网络作为一个平台；在制度上，大量生态文明建设体制改革在《规划》中有所体现，《规划》中提出要整合生态保护建设资金，尽管做起来很难，但至少形成了一个共同的呼吁；在任务层面上，提出了包括建设国家生态安全格局、维护重点生态区域、保护重要生态系统、修复生态退化地区、保护生物多样性等。

4 基础：推进绿色发展、建设环境现代治理体系

4.1 绿色发展

（1）注重源头预防，提升了生态环保的地位。绿色发展应是一个破解我国资源环境约束、提高发展质量的关键。对于生态环保来看，完全可以说是以绿色发展为核心，“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念在《规划》中都有体现，以绿色发展带动科技创新，以技术支撑绿色发展。

（2）共享的发展，包括全面小康、城乡区域的统筹、环境质量的改善，还有增进生态产品的供给，这也是通过共享发展，贯彻了绿色发展。

（3）开放，尤其是“一带一路”的绿色化发展，还有国际合作、协调发展，这里面尤其要强调主体功能区、四大板块，京津冀、长江经济带的协同保护等。

绿色发展的有效抓手就是加大环保供给侧改革力度，绿色即发展的模式。一方面，要推动建立绿色低碳循环发展产业体系，提升自然资本的资源生产率。在发展中尽可能地节约资源，少投入、高效率、低排放，不断提高资源利用效率；另一方面，要加大环境治理和生态保护力度，扩大自然资本的供给能力。通过投资环境治理和生态保护，让自然资本增值，增加生态产品生产能力，扩大经济增长的自然资本供给能力，让生态环保为经济做加法。

在《规划》中任务上的体现就是：1）强化生态环境空间管控，划定并严守生态保护红线；2）生态环保领域促进供给侧结构性改革，对不适宜生态环境保护的产业、产品进行调整；3）强化绿色科技创新引领；4）四大不同区域绿色发展的战略水平，包括“一带一路”强化环保协作，共筑绿色发展通道；京津冀地区优化生态功能布局，强化环保协作；长江经济带共抓大保护，不搞大开发等。

4.2 生态环境治理体系及能力现代化

生态环境治理体系及能力现代化强调两手发力、多元共治。两手发力是强调法制和市场机制，政府和市场这“两手”都要硬。除了法制和市场机制以外，尤其强调企业主体责任和社会共治。政府履责在“十三五”时期有了重大突破和进展，包括综合决策、质量负责、考核问责、党政同责、一岗双责、统一部署、部门协同；企业的主体责任也有了显著的变化；“十三五”要推动排污许可证制度；倡导社会共治，包括绿色消费、信息公开、公众参与、社会监督、全民行动等。

4.3 制度建设

应重点通过改革和规划实现的几项关键制度包括：明确责任，以提高环境质量为核心，落实生态环保“党政同责”；加强监管，实施省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度；能力支撑，建立全国统一的实时在线环境监控系统、监测系统；核心制度，建立覆盖固定污染源的企业排放许可证制度；重大行动，实施工业源全面达标排放计划等。

以改革环境治理基础制度为动力，目标导向在于推动生态环境治理体系和治理能力现代化，矫治长期以来发展强保护弱、一拨人搞发展另外一拨人搞保护的不正确理念、认识、行为方式、组织机制、制度体系等，系统重构生态环保基础制度。

5 结语

总体来说，《规划》有这样五个关键词：绿色发展、质量核心、全面小康、生态环保统筹、社会共治。通过绿色发展强化源头预防，加强生态环境保护增加生态产品供给。通篇强调以改善生态环境质量为核心，统筹各项规划任务。围绕着全面建成小康社会的战略目标，解决民众关切的突出环境问题。从理念、空间、任务、制度等层面，推进山水林田湖系统保护。强调政府和市场两手发力，推进政府履责、企业守法、公众参与的社会共治。

《规划》是围绕着全面建成小康社会的目标，弥补突出的短板而构建的思路；是以绿色发展为核心，统筹绿色生态保护；环保的所有作为都是为了实现环境质量的总体改善，要通过精细化的治理、清单式的落地，打好大气、水、土壤污染防治三大战役；强化生态，山水林田湖不仅仅是一个理念，要落到空间，要把生态保护治理修复的任务统筹起来，落实下去，尤其是要从制度上进行保障；治理体系和能力的现代化，就是要加快建立生态文明制度，重点突破体制机制障碍，环境法治与市场驱动并举，重点抓好政府和企业责任，充分发挥社会治理作用，标本兼治，着力构建国家调控、政府有为、企业负责、社会监督、市场有效的环境“良治”。

X32

D

1006-5377（2017）04-0005-04