“多规合一”怎么改

编者按：

据不完全统计，我国具有法定依据的各类规划有80多种，没有法定依据的各部门规划更是大量存在。随着工业化、城镇化中的资源环境问题引发的社会忧虑日益加深、以及经济体制、行政管理体制和生态文明体制改革的压力不断加大，如何对现行规划体制进行改革和突破，越来越为决策部门所重视。

2013年中央城镇化工作会议提出“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系”，“探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的三规合一或多规合一，形成一个县（市）一本规划一张蓝图”。

2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014?2020年）》、以及2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》等一系列重要中央文件，将“多规合一”上升为一项事关国家治理体系和治理能力现代化的国家战略。

12月18日，国土资源部在京召开国土空间规划与空间治理专家研讨会，就“多规合一”试点工作进行总结论证。以下是来自国土资源部调控和监测司巡视员董祚继的十项改革建议和主张，授权本刊发表，以飨读者。

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间规划体系改革的顶层设计已经摆上重要日程，“多规合一”制度设计是其重中之重。根据深化改革战略部署，综合中外空间规划发展的理论和实践，立足我国国土开发保护实际和需要，笔者就“多规合一”改革提出以下十点主张。

管控好“多规合一”改革风险

这是坚守空间规划改革底线的需要。

“多规合一”作为一项事关全局发展、极为敏感复杂的重大改革，管控好风险是改革的前提，也是改革的保障。既要预防改革决策不当招致相关部门的抵触与不合作、出现无休止权力博弈、弱化政府治理能力，也要防止过度集权导致部门之间失去相互制衡与监督、加剧权力扩张和权力寻租、加重市场失灵和空间结构治理失序，更要防范“多规合一”成为地方政府实施空间扩张的便利工具、使空间规划变相回到传统计划、导致国家整体利益受损，甚至产生危及国家安全等严重后果。

为此，需要设计合适的管理机制，对规划主体的权利关系进行制约和平衡。可供选择的措施，包括调整优化部门职能、建构决策多元化制度、制定利益冲突处置准则、统一技术体系和平台、创新综合监督机制、推进阳光规划和全纳性参与等。

确立“多规合一”基本原则

这是总结国内外空间规划实践形成的基本认识。

坚持与国际接轨。借鉴国际国土空间管治的通行做法，重构以空间结构优化和国土空间治理为主体、以国土总体规划为上位规划的空间规划体系，切实发挥规划对统筹开发国土空间、合理利用国土资源、切实保护生态环境、实施国土综合整治的基础、导向和管控作用。

坚持与国情相符。立足人口众多、多民族聚居、人均资源少、自然条件复杂多样、最大的发展中国家等基本国情，更加注重粮食安全、生态安全、资源环境安全和社会安全。

坚持与深化改革方向相一致。厘清政府规划权力与市场机制作用的边界，切实解决市场失灵所造成的空间开发失衡、资源环境破坏、基础设施欠缺等问题，减少土地利用外部不经济现象；切实防止计划经济思维，尤其要防止规划成为争权力、争资源、争项目和争资金的工具。

坚持与空间治理要求相适应。立足于建立可持续的空间开发新秩序和减少空间规划协调交易费用，加快管理体制、规划模式、运行机制和技术平台创新，切实解决规划自成体系、内容冲突、衔接不力问题和重当前轻长远、重局部轻全局、随意修改规划等乱象。

正确看待空间规划与发展规划的关系

这是“多规合一”改革的关键。

空间规划与发展规划既相互关联，又相互区别。一方面，空间规划以物质环境为基础平台，物质环境的规模与布局会显著影响社会经济生活，因此空间规划要将服务社会经济作为重要使命；另一方面，物质环境规划的对象是诸如土地、道路、建筑等物质实体，与教育、卫生、就业、社保等截然不同，这是物质环境规划独立于各类经济社会规划的根本原因。也就是说，既要肯定空间规划与社会经济生活相关，又要将空间规划与社会经济规划相区隔。

市场经济下空间规划的正当性源于土地利用的负外部性及由此决定的国家干预的必要性，与发展计划或发展规划无涉。若以“多规合一”之名模糊空间规划与发展规划的区别，再以计划思维和计划方法组织空间规划，无非是给计划经济披上了“空间规划”的“马甲”，风险自不待言。

从世界各国规划实践看，空间规划与发展规划的对象、性质、功能、方法等显著不同。二者在政府治理结构中相对独立、各司其职，才能既相互补充又相互制约，对国家治理能力的提升和经济社会可持续发展有所助益。无视二者的本质差异，人为将二者混为一体，将扭曲规划的基本关系，导致空间规划作用弱化甚至丧失。倘若空间规划与发展规划合二为一，到地方上又进而异化为“一把手”规划，那么空间规划不仅不能成为调节地方利益、维护国家利益的有效手段，还有可能变为扩张地方利益、侵蚀国家利益的便利工具。

明确“多规合一”功能定位

这是明晰空间规划功能边界的需要。

空间规划的功能定位具有显著的时代特征。现阶段，赋予空间规划战略引领、底线管控、空间优化、基础保障、综合整治、政策引导等功能，有利于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，有利于塑造安全、和谐、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

宏观层面空间规划，时间期限边界应在15年以上，并以此确定空间开发的合理规模边界和增长边界，其中空间保护边界，包括生态保护边界和基本农田边界等，从保障国土生态安全和粮食安全出发应是永久边界。

微观层面空间规划，包括产业区块边界、基本公共服务设施边界、交通枢纽边界等，可以确定一个较短期限的规模边界和增长边界，并保留适当弹性以应对未来的不确定性。

建立“多规合一”组织体系

这是“多规合一”的组织保障。

有效的空间规划组织体系，横向上总体规划与专项规划相衔接，纵向上宏观规划与微观规划相统一。

贯彻主体功能区规划理念和生态环境保护优先原则，充分利用土地规划和城乡规划的管理制度、信息平台、职业化等建设基础，以国土规划为主体，构建全国、省级、市级、县级总体规划为主干，区域性总体规划为补充的空间规划基本体系框架。

根据各时期国土开发、保护、利用和整治的重点任务，与“空间总体规划”相衔接，有针对性地编制“空间专项规划”。

在空间总体规划控制下，以现行城市、集镇、村庄建设规划和乡镇、村土地利用规划为基础，做好地方基层空间规划，作为城乡建设和用地管理的直接依据。

完善“多规合一”技术体系

这是“多规合一”的技术保障。

理顺相关规划关系，建立统一的基础要素平台，包括规划期限和时序、基础数据口径、用地分类标准等；积极运用国际上成熟的规划理论、技术、模型和方法，重点做好资源环境承载力评价和空间经济分析；按照制度化、规范化、信息化要求，统一规划成果表达；依托相关部门现有数据库，建设规划编制、实施、监督管理的信息共享系统等。

改革空间规划管理体制

这是“多规合一”的体制保障。

赋予自然资源部门空间规划统一管理职责符合自然资源统一监管的改革方向，也是可行的选择。目前国土资源部门负有国土规划和土地规划两项空间规划职责，相关制度基础扎实，赋予其统一的空间规划职能可以避免重复建设，改革成本低、易落实；国土资源部门实施土地用途管制制度多年，便于向实施全部国土空间用途管制过渡；国土资源部门土地督察和执法机构健全，有利于空间规划执行的监管；国土资源部门遥感监测和信息化技术体系比较完整，正在组织实施深地探测、深海探测、深空对地观测战略科技攻关，可以为空间规划提供强大的科技支撑。同时，也要注重发挥相关职能部门作用。

建立规划权力运行制约机制

这是“多规合一”有效运行的前提。

制定管理权力清单，以权力清单推动理清规划权责利结构，倒逼清权、减权和制权。制定负面清单，明确生态功能保护区域、基本农田保护区域、重大国土整治区域、“三生空间”控制区域、基础设施配置区域等，制订相应的规划管制措施。建立配套责任制度，确保有权必有责、权责对等。健全监督机制，加强事中事后监管，完善分级审批和监管制度。

创新空间规划实施机制

这是“多规合一”有效实施的保障。

在综合运用行政、法制、经济、社会和技术手段的基础上，推动重大制度创新。建立控制线管理制度，切实加强生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界管理。健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，将分散在各部门的有关用途管制制度统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。建立生态补偿机制，按照污染者付费、使用者付费、受益者付费和保护者得到补偿的原则，合理确立生态补偿责任主体、确定生态补偿标准、制定生态补偿政策。

推动科学规划、民主规划、依法规划

这是空间规划发展的总目标。

坚持以科学规划为前提，尊重客观规律，强化科学论证和理性决策，尽可能将各种空间需求以适宜的用途、适宜的规模匹配到适宜的空间位置，以科学规划引领科学发展。坚持以民主规划为基础，完善规划决策程序和实施监督机制，保证公众的知情权、参与权和监督权，确保规划的公开公平公正，以民主规划推动包容性发展。坚持以依法规划为保障，全面加强空间规划立法、执法和司法，规范和约束政府规划权力的行使，切实保护权利人合法权益，以依法规划促进社会全面进步。