完善发展中国家农产品原产地规则之探析

刘 婷

(上海政法学院 国际法学院，上海 201701)

国情国策研究

完善发展中国家农产品原产地规则之探析

刘 婷

(上海政法学院 国际法学院，上海 201701)

《原产地规则协定》是WTO规则的重要组成部分。然而在长期的贸易实践中，由于《原产地规则协议》赋予成员国的自主权过大，原产地规则过于宽泛，常常被一些发达国家所利用，作为对发展中国家的贸易限制手段。特别是在农产品领域，随着农业新技术的兴起，这些技术转化农产品已经对现有的原产地规则造成了巨大的冲击。例如，转基因技术的开发和应用在解决人类社会粮食危机的同时也带来了新的风险、冲击和挑战，这些冲击与挑战之一，就是使得原产地的功能性受到影响。然而，目前世界上大多数发展中国家对于货物的原产地标准重视程度不够，原产地认定的标准也过于简单，在很多重要的贸易领域并没有具体的、细化的标准，这种情况常常使得发展中国家在开放市场中与发达国家竞争时处于劣势地位。这种劣势在农产品领域表现得尤为突出，以我国为代表的发展中国家普遍没有农产品原产地细化规则。转基因农产品的快速发展更加重了这种趋势。虽然转基因食品标识制度为解决市场分离问题提供了契机，但是没有可追溯体系的后续保障而表现得力不从心。转基因技术是一把双刃剑，转基因技术的蓬勃发展为我国的农业产业带来重大发展机遇的同时也带来了巨大的威胁与挑战，在这种形势下，原产地规则的重要性和复杂性日益凸现。因此在转基因农产品市场形成之初，以我国为代表的发展中国家亟须通过更加细化的原产地规则来明晰农产品的原产地，同时也希望通过明确的、细化的、具体的、可操作性强的原产地规则在国际经贸往来中保障本国和外国消费者的合法权益。

原产地规则协定；农产品原产地；发展中国家

原产地规则是WTO规则的重要组成部分，原产地规则即货物的原产地标准，原产地规则对国际贸易活动影响广泛而深远。总地来说，原产地规则具有以下两方面重要意义：首先，一国如果熟练运用原产地规则，可以享有制定原产地规则的一些权力，比如国际话语权；其次，使用原产地规则有利于促使一国企业在国际贸易和投资中得到公正、公平的待遇，避免在国际贸易中，一些国家滥用原产地规则作为保护手段和非关税壁垒从而使经济利益受损[1]。另外，新技术的兴起也对现有的原产地规则造成了冲击，例如转基因技术。转基因技术的开发和应用在解决人类社会粮食危机的同时也带来了新的风险、冲击和挑战。近年来，转基因技术及其产品可能导致的安全问题，尤其是生态和健康风险问题，引起了人们的广泛关注。目前，转基因技术已成功将传统农业分化为非转基因技术农业和转基因技术农业。相应的，农产品也鲜明地分化成转基因农产品和非转基因农产品两大类别。然而，值得注意的是，无论是国际市场还是WTO各成员国的国内市场并没有将两者进行区分，农产品市场上转基因农产品与非转基因农产品相混杂，消费者很难享有知情权，特别是在中国，商家为求利益最大化无视法律法规的现象比比皆是。可以说，转基因农产品的出现不但冲击着非转基因农产品市场，也严重冲击着既有的法律制度。这些冲击既包含在国际法层面也包含在国内法层面，冲击体现在诸多方面，其中之一就是原产地规则。

一、《原产地规则协定》的固有缺陷——规定过于宽泛

《原产地规则协定》于1994年达成。由于《原产地规则协议》的规定属于原则性指导，总体来说比较宽泛，因此在实际应用中存在很多灰色地带与缺陷。不仅如此，《原产地规则》经常被一些发达国家作为贸易限制手段加以利用，其结果就是很多发展中国家在原产地规则的制定与使用方面处于劣势地位。从GATT时代进入WTO时代后，WTO的争端解决机构即DSB，处理的以原产地规则为主要诉讼点的争端一共有七起。其中最具代表性的是“印度诉美国原产地案”。该案件的主要案情是2002年1月11日，印度要求就美国所实施的纺织品和服装原产地标准进行磋商。在该案件中，印度认为美国《贸易发展法》的405节[2]规定与《乌拉圭回合协议法》第334节规定限制了国外产品向美国的进口，实质上造成了贸易歧视，随后双方磋商未果。2002年6月24日，DSB成立评审团[3]。在本案中，印度提出的《乌拉圭回合协议法》第334节对原产地的规定采用商业政策文件中广泛采用的标准来划分货物的原产地，这一行为事实上违背了《原产地规则协定》的第2条b款和c款，实际上还是追求了贸易目标。《贸易发展法》第405节的修改结果对于发展中国家的出口利益完全漠视，从而造成印度和欧共体的产品在国际贸易中处于不同的不平等地位；该法还导致对于采用同类生产工序的产品或者同类产品上存在着适用截然不同两种的原产地规则的可能。不仅如此，美国原产地规则中的多种例外情况使得其原产地规则趋于复杂化，这一现实从根本上来说是对国际贸易的严重扭曲，并且违反了《原产地规则协定》的第2条c款和d款。最终WTO评审团裁定，印度并不能够出示充分的证据来证明《乌拉圭回合协议法》第334节的内容在事实上违反了《原产地规则协定》的第2条b款和c款，同时也没能够出示充分的证据来证明《贸易发展法》的第405节的内容事实上违反了《原产地规则协定》的第2条b款c款和d款。有学者认为在本案中印度由于在原产地规则方面的不熟悉，导致其没有进行充分准备，也没有足够的诉讼处理经验。而WTO的争端解决程序属于要求“谁主张谁举证”的“抗辩式诉讼”。印度输掉本次诉讼归因于缺乏足够的应对经验，对与案件相关的WTO规则也并不熟悉，不能有效采用规则来保护自己。本案的另一方美国则认为“在WTO协议生效后8年这么长的时间，印度都没有制定适用于本国的原产地规则，本起诉讼只能说明印度不喜欢美国这套规则，才对美国的法律提出指控”[4]。

这起案件带给我们的启示不仅仅是申诉方和被诉方分别是发展中国家和发达国家之间的经济发展程度上的冲突，更重要的是这起案件集中体现了在如此宽泛的《原产地规则协定》下各成员国各自对“原产地标准”的认定上的冲突。很显然，评审团的裁决传达了这样一个信息：各国政府对本国原产地规则的制定享有充分的自主权，只要该规则不违反WTO及《原产地规则协定》的禁止性规定，该规则就是合法的。但是，当我们为“充分的自主权”欢呼雀跃的同时，我们应该思考这种“充分”对于发展中国家来说，究竟是利还是弊？因为，事实上发展中国家一方面不能熟练运用原产地规则来保护本国出口产品，另一方面缺乏完善的原产地标准来捍卫本国的进口市场。令人担忧的是，原产地标准问题将会随着转基因农产品的出现从纺织品和服装等传统贸易领域迅速扩展到农产品领域。如果发展中国家不重视该问题，那么对发展中国家来说举足轻重的农业将会受到前所未有的冲击。当以原产地规则为诉点的争端发生井喷时，发展中国家则会完全处在竞争劣势。

二、农产品原产地的认定使发展中国家竞争劣势加剧——以我国为例

大部分发展中国家对于货物的原产地标准认定比较简单，几乎没有针对特定领域产品的单独标准。以我国为例，《中华人民共和国进出口货物原产地条例》是我国用以确定进口货物原产地的标准的基础，辅以各自由贸易区原产地规则及零散的签证管理办法和实施条例等配套行政法规，并没有形成统一的体系。我们判定原产地的两大关键性要素分别是 “实质性改变”与“完全获得”。这两大关键性要素不仅是WTO《原产地规则协定》的核心内容，更是在长期的国际贸易实践中确立起来的原则，在性质上属于“国际惯例”。然而，即便可以通过“实质性改变”与“完全获得”这两个关键点来判断货物的原产地在实践中这也是远远不够的。WTO《原产地规则协定》赋予了成员国“充分的自主权”过于宽泛。国际贸易对象的多元化与贸易环境的复杂化，迫切需要对原产地规则进行进一步的完善与细化。《原产地规则条例》引入了反规避条款以及确立了对进口货物的“原产地预确定原则”。但是，除了与WTO规则相吻合的标准外，我国对货物原产地的规定比较简单，这种简单的规则会使得我国容易在对外贸易中处于竞争劣势。

在传统的货物领域，我国对原产地认定尚能够应对市场变化。但是新的发展与变化不断冲击着国际贸易领域，特别是农产品领域，简单认定农产品的原产地必然使得以我国为代表的广大发展中国家在与发达国家在竞争时处于不利的地位。尤其是现在，关于转基因(GMOs)应用的争论正在兴起。美国的许多农作物都发源于转基因种子存活，而且一些国家——包括许多欧洲国家在内——都希望将这些转基因产品与自然产品区分开来，并用标签注明“转基因”。在目前的农产品销售体系中，这种农产品的分类几乎是不可能的，也就是说，农产品的经销商并不能保证他所销售的货物是非转基因货物。在现有的农产品市场中，转基因农产品已经逐渐地占有越来越大的市场份额。然而转基因农产品市场面临的问题之一便是缺乏法律规制，这一方面与转基因技术的新特性有关，另一方面原因是法律的滞后性。虽然目前世界各国都有对于转基因生物、食品以及农产品的管制，但是管制的有效性确实值得商榷。良好的契机伴随着转基因食品强制标识制度而出现，转基因食品标识有利于分化转基因农产品与非转基因农产品市场，将两者进行彻底的分离。不过可惜的是，除了欧盟之外，大多数国家的转基因食品标识制度并没有相应的可追溯制度的后续保障。因此，转基因食品标识在解决分离转基因与非转基因市场上的探索举步维艰。转基因农产品市场与非农产品市场无法彻底分离带来的影响之一就是原产地功能性失效，另外一个影响就是使得“地理标志”的含义受到影响[5]。但是在国际贸易中，除了香槟等中外驰名的地理标志产品，跨国贸易中的消费者在购买货物之前更加关注的是“国别”。在消费者的直观印象中，“地域”的影响力始终不及“国”的影响力与知名度。例如捷克产的三接头大皮鞋、沙特产的椰枣、俄罗斯产的伏特加，这些产品的知名度在跨国消费者的心中已经占有不可取代的地位。然而，随着转基因农产品的涌入，农产品的原产地将不能让消费者根据“国别”来判定品质，进而指导消费。这说明消费者已经不能通过原有的“Made in+国别”的方式进行消费。原产地的功能性已经受到了影响。因此，特别需要对原产地规则进行细化，特别是对农产品的原产地规则进行细化。这一行为不但是为了使得我国在与发达国家在竞争中处于优势，更是为了保障本国和外国消费者的权利。

三、以我国为代表的发展中国家亟须完善原产地规则

(一)完善的农产品原产地是出于公平贸易的考虑

杰克逊教授曾提出他本人倡导贸易自由化，但前提必须是公平的贸易，同时倡导我们采取行动来抵制一些国家的不公平贸易行为，即使是采取限制进口这些国家的产品为手段[6]。WTO把维护公平贸易作为基本原则之一，贸易自由化是WTO倡导的宗旨，或者说是自由贸易主义者的理想。但是很显然，我国的多数学者过度关注贸易自由化，忽略杰克逊教授所提出的公平贸易前提，甚至，普遍地把公平贸易行为作为一种贸易保护主义行为加以否定。以美国为例，作为贸易自由化最大的倡导者，在印度诉美国原产地规则案中，印度认为美国的原产地标准“十分复杂”。因为美国的原产地标准一向以严格著称，而且无论是在非优惠原产地规则还是在北美自由贸易区等优惠性原产地规则中，美国都专门打造了严格的规则。对原产地规则的重视，更加体现在美国曾经倡导的《跨太平洋战略经济伙伴协定》(TPP)上，跨太平洋战略伙伴关系协定当时谈判的关键点之一是原产地规则。因为美国有非常完善的纺织品及服装原产地标准，因此，TPP谈判要求更严格的纺织品原产地规则。

然而，在原产地规则这一层面上发展中国家根本无力与美国等发达国家在自由贸易的市场竞争中寻求“公平”与“平等”。一方面是因为多数的发展中国家对原产地规则的重视程度远不及发达国家；另一方面，发展中国家不能将WTO的《原产地规则协定》熟练运用于贸易争端中，对贸易伙伴的原产地规则甚至并不熟悉。这意味着正因为如此，在“印度诉美国原产地规则案”中，美国才能够轻而易举却力道十足地驳斥印度在原产地规则上的诉求。可以说，在国际贸易中，贸易自由化固然是值得追求的理想，但是对自身利益的保护永远是各国的根本宗旨与出发点，所谓的自由化追求，本质上是各国利益与诉求的一种平衡之策。例如，美国服装行业就曾于1984年对国内海关提出建议，希望海关能够将服装的原产地判定标准改为“裁剪地标准”，并且重新对服装类产品的原产地标准进行定义，其政策的目的在于对中国的服装业发展进行限制。此后，美国的一系列措施都依据美国不同时期的经济发展和利益的需要随时改变原产地规则。在传统的纺织品和服装行业，我国已经落后于美国较多。但是在农产品行业，转基因技术刚刚兴起，此时正是我国制定农产品原产地规则的最佳时间。

(二)制定完善的农产品原产地规则是我国农产品市场的迫切需要

原产地规则问题进一步复杂化首先表现在转基因农产品市场，转基因农产品和非转基因农产品的分化将原产地规则问题推到风口浪尖。在我国的农产品市场上，原产于中国的农产品，无论是否含有转基因成分，他们的原产地标记都将是 “Made in China”。即便转基因农产品的特性已经发生改变，转基因农产品的深加工产品的特性发生重大变化，它的原产地也会与非转基因农产品一样。以转基因大豆油为例，美国学者的研究表明，转基因大豆油在进行化学浸出的过程中会产生不明物质，那么原产于我国的转基因大豆油和非转基因大豆油共享同样的原产地“中国”。两种特性完全不同的产品共享一个原产地，将使得消费者对“原产地”指导消费的功能不再信赖，从而造成原产地功能性的部分丧失。特别是在2002年我国颁布了《农业转基因生物安全管理条例》，我国采取的是转基因食品强制性标识，由于没有完善的可追溯体系，导致转基因食品标识的意义不大。在当今转基因与非转基因产品混杂的情况下，“Made in China”这一原产地容易误导消费者对我国出口的农产品品质的判断。我国在刚刚加入WTO时承诺过不以原产地规则作为直接或间接的贸易目标，但是这不代表对于原产于中国的产品可以忽视外国消费者的消费权，最终造成以中国制造来混乱转基因与非转基因市场的结果。反观美国，早在1974年美国国会通过《贸易改革法》之时，它的对外贸易政策就已经奠下了保护主义的基调，而且这一基调并没有随着WTO的成立有任何改变。这意味着当中国大张旗鼓地开放市场、彻头彻尾地贯行贸易自由化的同时，美国却在实行贸易保护的同时，通过多边协议扩展本国的市场，如今已经开始威胁到中国的农业产业，大豆产业就是最典型的例子。由于转基因大豆的大量进口，事实上已经对原产于我国的传统非转基因大豆产业造成了毁灭性的打击。在我国非转基因大豆的主产区黑龙江省，大豆的种植大面积锐减，整个中国原产的非转基因大豆已经被严重边缘化。因此，制定完善的农产品原产地规则是中国农产品市场的迫切需要。

(三)制定完善的农产品原产地规则的合法性来源于WTO法

虽然我国早就制定过关于农业转基因生物监管的《农业转基因生物安全管理条例》，但是目前仍然存在着数量众多的无良商人、不法商家非法加工转基因农产品、非法种植转基因农作物，并且也没有依据法律法规对转基因农产品加以标识。特别是一些美资公司，因为美国的强制转基因标识立法还在起步和探索期，对于类似行为的规则尚不完善[7]。现在面临的情况是正常的市场秩序受到了扰乱，扰乱的始作俑者恰恰是转基因农作物及其加工品。可以说，在农产品市场，我国面临的形势非常严峻，然而对于转基因农作物的发展却没有可操作性强、有执法保障的法律法规来规制。不把原产地规则用作直接或间接实现贸易目标的工具是我国在入世之初的重要承诺。正因为如此，我国关于原产地规则的相关法律法规不仅数量甚少，而且可操作性差。但是我们有理由相信，《原产地规则协定》制定的初衷绝对不是希望各成员国以近乎“规则真空”的状态来进行自由贸易，因为如果这样，那么国际贸易就根本没有公平可言。在印度诉美国原产地案中，评审团的裁决再次证实了《原产地规则协定》赋予成员国制定本国原产地标准的“充分自主权”。也就是说，在不违反WTO规则并且在《原产地规则协定》的原则指导下，应该并且亟须制定适应我国的原产地规则，并细化到农产品领域。

随之产生的第二个问题是农产品原产地规则的目的与宗旨需要进一步明确。细化规则而不是违背现有的原产地规则与WTO法律是我国制定农产品原产地规则的宗旨所在。细化规则这一举措不仅有利于我国消费者的利益，也是对外国消费者权利的保障。这是为了防止情况的出现，即消费者已经不能通过原有的“Made in+国别”的方式进行消费。当然，我们知道WTO的成员国限制进口竞争、保护成员国的国内产业是不可以用原产地规则当作贸易政策工具；更加不可以对特定国家的进口产品给予特别的优惠待遇，导致变相的贸易歧视。事实上，在DSB裁决的案件中，几乎很少有成员国能够对“追求贸易目标”进行充分的强有力的举证。在“印度诉美国原产地案”中，在申诉中印度就曾提出，美国的《乌拉圭回合协议》第334节的规定对原产地的判定上采取了商业政策文件中广泛采用的标准，既没有以产品性质的转变为依据，也没有以产品的增值为基础，这种做法本质上是对于贸易目标的寻求。然而，印度的诉求并未被评审团所采纳，评审团坚持认定《原产地规则协定》的第2条并不要求缔约方都实施一种特定的原产地规则。第2条b款的宗旨是防止成员利用原产地规则替代或者补充有关贸易政策。

四、结语

与其他多边贸易协议相比，《原产地规则协定》的独特之处表现在它只规定了指导WTO各成员国制定本国规则时的一般原则，WTO成员国应当遵守；不仅如此，它还在实践中通过“印度诉美国原产地规则案”进一步强调了各成员国的“充分自主权”，具有极大的宽泛性。有鉴于当今世界贸易发展状况，这种宽泛性非常有利于原产地规则相对完善的发达国家，发展中国家则处于竞争劣势。这种竞争劣势表现在多个领域，并将随着科学新技术如转基因技术的发展，在未来的农业领域扩展和深化。农业是一国经济发展的基础，在许多国家都占有相当重要的地位。在发达国家农业保护深深扎根于其国家制定的农业政策中。对我国来说，农业是国民经济的基础产业，在国民经济中有着举足轻重的地位，同时农业也是国民经济发展中的薄弱环节。多哈回合谈判的症结也聚焦于农业。完全的贸易自由化对发展中国家来说目前并不是十分有利，因为在经济发展并不均衡的全球贸易市场一味地追求自由，这一举动其实违背了WTO一直以来倡导的公平贸易、自由贸易的宗旨。因此，我国迫切需要完善的农产品原产地规则，这不仅是我国农产品市场的迫切需要，也完全是出于公平贸易的考虑。WTO法更赋予了制定农产品原产地规则的合法性。因为转基因技术的蓬勃发展，我国的农业产业已经受到了严重威胁，从而使得原产地规则的重要性和复杂性日益凸现。在转基因农产品市场形成之初，急切地需要通过更加细化的原产地规则来明晰农产品的原产地，同时我们也希望通过明确的、细化的、具体的、可操作性强的原产地规则在国际经贸往来中保障本国和外国消费者的合法权利。

[1] 朱榄叶.原产地规则研究的一次有益探索——评《原产地规则及其在区域贸易安排中的适用问题研究》[J].上海海关学院学报，2009，(4):83.

[2] Trade and Development Act of 2000[EB/OL].[2017-08-12].http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c106:H.R.434.ENR

[3] 胡加祥.从“专家组”一词误译说起——世界贸易组织争端解决程序中文简介[J].浙江大学学报(人文社会科学版)，2003,(3):147.

[4] 厉力,刘平,郑冬杨.原产地规则研究：原理与实践[M].北京：法律出版社,2011：71.

[5] 刘婷.转基因食品标识冲突对原产地标记的影响[J].学术交流，2015，(2)：84.

[6] John H·Jackson. The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations[M]. Massachusetts: The MIT Press, 2000: 10.

[7] Eryn Brown. Genetically Modified Food Labels don't Sit Well in U.S [EB/OL].[2017-08-17].http://articles.latimes.com/print/2011/jul/10/health/la-he-gmo-foods-20110710

刘婷.完善发展中国家农产品原产地规则之探析[J].知与行,2017,(11):25-29.

2017-10-06

国家社科基金重点项目 “世界各国对转基因食品的政策和法律规制比较研究” (14AGJ004)

刘婷(1983-)，女，黑龙江哈尔滨人，讲师，博士，从事国际经济法研究。

D996

A

1000-8284(2017)11-0025-05

〔责任编辑：徐雪野〕