政策协同助力精准扶贫

文／席恒 田宋

政策协同助力精准扶贫

文／席恒 田宋

经过几十年的大规模开发式扶贫之后，仍然处于贫困状态的人口不仅地理分布较为分散，缺乏足够的自我发展能力，且有大量因病残、年老而丧失劳动能力的人。这就意味着很难再依靠开发式扶贫，通过提高工资性、经营性以及财产性收入使其脱离贫困。在新的扶贫形势和精准扶贫背景下，应当加强保护式扶贫，提高转移性收入，帮助这部分人群摆脱贫困，其关键在于扶贫政策与城乡居民基本养老保险制度以及与社会救助政策的协同。

从开发式扶贫到保护性扶贫

人们对于贫困的内涵、性质和成因等方面的认识，是随着社会经济的发展而不断加深的。因而，对于贫困的界定总是要限定在某个范式之中。目前来看，贫困的范式可以分为收入贫困、能力贫困、脆弱性和社会排斥四类。收入贫困或者说经济贫困，是人们通常意义上理解的贫困，也是政府、学术界等通常界定贫困的类型。虽然阿马蒂亚森认为 “贫困必被视为基本可行能力的被剥夺，而不仅仅是收入低下”，但也无法否认低收入是贫困的主要原因。在政策层面，贫困线的划定就是以个人的收入水平为衡量标准的。比如，现行的扶贫标准为农民年人均纯收入2300元（2010年不变价）。这是一种绝对贫困，即个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要。贫困群体由于收入能力差而无法提高收入水平，从而无法摆脱贫困的境地。因而，提高收入水平是最为直接和有效的脱离贫困的手段。

从个人或家庭的收入构成来看，收入可以分为工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入。在改革开放初期，农村居民的经营性收入、工资性收入以及财产性收入快速提高。1978—1985年期间，农村贫困人口减少了大约1786万人，贫困发生率由30.7%降至14.8%。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，开始了由政府主导的大规模的开发扶贫工作。这些“发展工业”或“援助产业”在不同程度上提高了贫困人口的工资性收入和经营性收入，帮助大量的贫困人群摆脱了贫困。不过，虽然政府扶贫资金的投入持续加大，减贫速度和效果却在逐年递减。究其原因，一方面是贫困标准陆续提高，贫困人口数量有所扩大；另一方面，开发式扶贫只能有助于那些具备自我发展能力的贫困人口摆脱贫困，而对于缺乏自我发展能力的贫困人群的帮助则十分有限。显然，后者是更为重要的原因。

开发式扶贫的成效依赖于两个条件：一是贫困人口相对集中，具有明显的地域性；二是贫困人口具有一定的自我发展能力。在经历了几十年的大规模开发式扶贫之后，贫困人口在地理上的分布越发分散，在仍然没有脱贫的人群中，没有自我发展能力的贫困人口逐渐被筛选出来。其中相当一部分人群因为残疾、年老等原因丧失了劳动能力。因而，通过开发式扶贫的途径让这部分人群增加工资性收入或经营性收入来摆脱贫困难以实现。但农村居民的转移性收入还有着很大的提升空间，而转移性收入主要来源于社会保障制度。从2003年开始，中国政府在“五保户”的基础上，逐步建立了农村居民的社会保障制度。具体包括农村居民最低保障制度、新型农村合作医疗制度、新型农村基本养老保险制度以及相应的社会救助等。鉴于本文研究的主题，下文主要阐述城乡居民基本养老保险制度在扶贫方面的功能和特性。

城乡居保扶贫的功能与边界

在精准扶贫的大背景下，作为一项旨在平滑消费、化解风险和消除贫困的社会养老保险制度，城乡居民养老保险应该扮演什么样的角色，以及如何扮演好这个角色？对于这两个问题的回答，需要对城乡居民养老保险的扶贫功能和边界有着清晰的认识。

作为社会保障体系重要的组成部分，城乡居民养老保险在提高农村居民的转移性收入、预防老年贫困方面发挥着作用。通常而言，一个人年老所获得的养老金收入，都要以年轻时的缴费为受益资格。城乡居民养老保险具备个人积累性和公共财政转移支付的双重属性。公共财政属性，强调了政府是制度的最后责任承担者。这意味着城乡居民养老保险不会也不应该强调精算平衡，但待遇充足性是城乡居民养老保险面临的重要课题。

与城镇职工养老保险不同，城乡居民养老保险并不与就业相关联。参加城乡居民养老保险的这部分人群，本身就没有收入来源，或者没有稳定的收入来源。如果抛却家庭支持和个人财富的因素，可以说这部分人群是潜在的贫困者。毫不夸张地讲，对于这部分人群而言，年老就意味着贫困。另外，由于这部分人群没有稳定的收入来源，导致他们只能承担较低的缴费水平，也就决定了他们在年老之后只能享受较低水平的养老金。即便这部分人群在年老之后有了稳定的收入来源（养老金），风险度依然偏高。

从运行原理、制度功能、基本目标来看，城乡居民养老保险实际上是具有反贫困作用的。不过对于贫困人口而言，若无力负担城乡居民养老保险制度的缴费，那么将无法被纳入这一制度。因而，从扶贫的角度看，城乡居民养老保险本质上是一种防御机制，其功能在于降低非贫困人口的风险度，避免这部分人群发生老年贫困。城乡居民养老保险虽然从制度上覆盖了所有没有收入或没有稳定收入来源的居民，但是对于那些已经身处贫困的人群而言，他们可能仍然处于制度之外。所以，城乡居民养老保险本质上是降低了参保人群的风险度。

作为一种贫困的防御机制，城乡居民养老保险扶贫功能得以发挥的前提就是制度的可持续性。换言之，可持续性就是城乡居民养老保险的扶贫功能的边界。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中提出：“可持续性发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展。”借鉴可持续发展的理念，城乡居民养老保险制度的可持续性，则是指制度的构建、运行和功能的拓展，既要满足当下城乡居民的养老需求，又不能损害后代人的养老需求。从发展的角度看，城乡居民养老保险事关当下一代与子孙后代的利益，而扶贫工作总有结束的一天，至少随着经济社会的发展，扶贫的规模会越来越小。因此，不能以损害城乡居民养老保险制度的可持续性为代价，换取“扶贫战役”的短期和局部胜利。

政策协同：提高贫困人群转移性收入的关键

在开发式扶贫效果日渐衰微的背景下，以城乡居民养老保险为代表的农村社会保障制度，在提高贫困人口转移性收入、消除并预防贫困的方面发挥了重要作用。城乡居民养老保险制度的覆盖对象与贫困人口有着直接、紧密、广泛的联系，由于工作对象的一致性，且目标相同，因而政策的协同性至关重要。城乡居民养老保险制度与扶贫政策存在较大的政策协同空间。二者的协同，首先要求开发式扶贫与保护式扶贫的协同，特别是扶贫信息、资金与城乡居民养老险的协同，为贫困人群创造提高转移性收入的空间。其次，要求城乡居民养老保险制度与社会救助政策的协同，共同致力于贫困人群转移性收入的提高。

从工作对象来看，城乡居民养老保险制度覆盖全部的城镇非从业居民和农村居民，而精准扶贫政策针对的主要是农村地区贫困人口。在贫困人口群体中，可以分为有劳动能力、丧失或部分丧失劳动能力的。理论上，城乡居民养老保险已经从制度上覆盖到了全部农村贫困人口，老年人口（年满60周岁）每个月应该有一份固定养老金收入，中青年人口未来的老年生活也有了一份保障。但实际上，16—44岁的中青年参保积极性并不高。特别是贫困地区中青年外出务工人数较多，留守老人现象较为普遍。并且，按照有关规定，城乡居民社会养老保险实行自愿参保，但制度实施时“已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。由于中青年参保意愿不高，不仅他们本身的未来老年生活可能缺少保障，他们的父母也无法享受当下养老金待遇。另外，部分贫困地区地方政府，为了追求参保率，变相强制农民参保，致使农民产生不满和抵触情绪，最终降低了城乡居保在贫困地区的“扶贫效果”。根据某市扶贫办2016年提供的全市扶贫人员相关数据，与该市城乡居民养老保险系统核对后发现：一方面，该市建档立卡的精准扶贫人员40559人，应参保人数为22144人（含个别已经参加城镇职工养老保险人员），但2015年实际参保人数为12809人，参保率仅有57.84%。并且，该市60周岁以上却未按规定参保享受养老金的有409人。另一方面，少部分原来缴费困难群体已经有能力自行缴纳最低标准的养老保险费，由于信息不畅通，地方财政仍然为其代缴。因此，构建贫困人口的信息协同机制十分重要。

从养老保险基金的来源看，主要由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。其中，对于重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。扶贫资金主要来源于财政扶贫资金、扶贫信贷资金、农民互助组织筹集的资金和社会捐赠的资金。从扶贫资金来看，主要用于产业发展、改善公共基础设施、技能培训、移民搬迁、生产生活补助等方面。总体来看，扶贫资金大都投入到产业项目、培训和基础改善等生产要素方面，而较少用于公共服务的保障。按照现行城乡居民养老保险基金筹集的规定，地方人民政府应当对参保人缴费给予补贴，对选择最低档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30元。对于选择较高档次标准缴费的，适当增加补贴金额。但在目前的财政体制下，地方政府特别是县级财力不足，这无疑增大了财政的压力。在实际情况中，对于无缴费能力的贫困人员，地方政府通常会要求由村集体经济组织实行代缴，这无疑加重了村集体经济组织的财务压力。另外，当部分脱贫农户再次返贫而无力继续缴纳养老保险费时，地方政府不一定能够及时继续为其代缴养老保险费。在信息协同的基础上，可以考虑设立专项城乡居民养老保险扶助资金。

除了城乡居民养老保险制度，以低保制度为核心的社会救助政策也在提高贫困人口的转移性收入方面起到了重要作用。城乡居民养老保险应当同社会救助政策相互协同，共同提高贫困人群的转移性收入。不过，两项制度由不同的部门管理，城乡居民养老保险制度是由人社部主管，不要求精准，具有普惠性质，而社会救助是由民政部主管，要求识别需要救助的人群，进行“精准救助”。隶属不同部门，常常会制约政策之间的协同效应，在一定程度上抑制扶贫效果。因而，提升城乡居民养老保险与社会救助政策的协同性，是提升贫困群体转移性收入的关键。

城居保助力精准扶贫的实现路径

构建参保信息与扶贫信息的协同机制，实现动态化、精确化管理。信息协同机制的建立，并不是简单的城乡居民养老保险信息管理系统与贫困人口信息管理系统的衔接，而是从政策宣传到数据比对的协同机制，以精确掌握贫困农户的参保条件和信息的变化，进行动态化的管理。具体来讲，一是要将城乡居民养老保险政策与扶贫政策一同宣传，让贫困农户认识到城乡居民养老保险也是扶贫战略的重要内容之一。政策宣传力度要加大，形式要贴近农户，要做到“政策宣传无死角，农户理解全方位”。二是实现城乡居民养老保险信息与贫困人口信息即时联动。在精准扶贫工作的推进下，各个贫困地区都对本地区的贫困人口进行识别并建档立卡，将符合参保条件的贫困人员信息录入城乡居民养老保险信息系统，实现贫困人口养老保险的精确化和动态化管理。在信息获取和录入过程中，要重点关注两类对象。一类是已经年满60周岁应当但仍未享受养老保险待遇的人员和重度残疾的人员，按规定即时给予城乡居民养老保险待遇。另一类则是外出务工人员。贫困地区外出务工人员较多，这一方面造成中青年贫困人口参保率整体偏低；另一方面这部分外出务工人员既有可能没有参加任何养老保险，又有可能重复参保。因此，需要对外出务工人员排查清楚。三要定期核查和比对城乡居民养老保险信息和贫困人口信息，确保信息的一致性。

设立贫困人口养老保险费代缴专项资金，并适度提高养老待遇。在城乡居民养老保险基金筹集方面，贫困地区虽然也是实行个人缴费、集体补助和政府补贴的方式，不过对于贫困人群，基金的筹集主要靠政府投入。通常，政府要为建档立卡的城乡重度残疾人、贫困残疾人、城镇“三无”人员、农村五保户、城乡低保对象等特殊困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费。在一些重点贫困村镇，绝大多数农户是低保户。而当地政府的财政资金并不宽裕，这就严重制约了城乡居民养老保险对贫困人口的全覆盖。当然，地方政府要努力拓宽筹资渠道，引导和鼓励更多的社会公益基金、民间资助资金进入城乡居民养老保险基金，以期为贫困人口参保缴费提供有力支撑。实践中，有的地区将贫困地区的退耕还林补助、种植养殖补助、农村计划生育家庭奖励扶助等涉农资金进行整合，用于贫困人口的参保缴费。也有地区采取贷款的方式，以帮助贫困人口缴纳养老保险费。然而，这些措施不能从根本上解决问题。应当利用扶贫资金，设立贫困人口养老保险费代缴专项资金，在信息协同的基础上，根据贫困群体的不同情况，实行不同标准的缴费补贴，让贫困家庭适龄人员养老保险参保率达到100%。

有效衔接城乡居民养老保险与社会救助政策，实现政策协同。城乡居民养老保险和社会救助政策，作为贫困群体转移性收入最重要的两项来源，两项政策的协同至关重要。从精准扶贫政策视角看，城乡居民养老保险更多的是事前预防，是一种带有普惠性质的保护性扶贫。但社会救助，本质上是一种事后补救措施，是作为开发式扶贫的最后手段。同精准扶贫政策一样，社会救助政策也要追求识别度和瞄准率，实现“精准救助”。从这个意义上来讲，“兜底”是社会救助政策的目标，而不是城乡居民养老保险的责任。因此，提高贫困人口的转移性收入，社会救助的待遇提升空间比城乡居民养老保险更大。因而，可以考虑成立专门工作小组，衔接并协调城乡居民养老保险与社会救助政策，共同促进贫困群体转移性收入的提高，以帮助他们摆脱贫困的境地。

作者单位：西北大学公共管理学院