完善集体土地征收程序的几点对策与思考

完善集体土地征收程序的几点对策与思考

□绍兴市国土资源局柯桥区分局 王岳云 谢进昌

当前，正处于经济社会转型期，土地资源要素保障和土地资源稀缺之间的矛盾越来越突出，城市周边农村集体土地被征收为城市建设用地数量不断增加，依法依规征地既是维护国土资源法律法规严肃性的重要保障，也是加快推进法治国土建设的必然要求。研究探讨集体土地征收程序和当前在征地过程中存在的问题，对依法依规实施征地具有重要作用。下面，以绍兴市柯桥区为例，简要探讨征地程序和方法上存在的主要问题。

一、推进征地程序合法和方法得当的主要工作

1.制发征收集体土地暂行办法

为加强征地管理，规范统一征地工作，维护集体土地所有者、使用者的合法权益，2008年，柯桥区（原绍兴县）人民政府发布实施了《绍兴县征收集体土地力行办法》，对集体土地征收的范围、管理、程序、补偿等内容作了具体明确。2014年，柯桥区对集体土地征地补偿标准予以了上调，由调整前的每亩3.3-4.3万元，调整为每亩5.4-6.0万元，地上附着物在原有政策的基础上也作了适当上浮。更为重要的是，柯桥区为了扶持村级集体经济发展，结合本区征收集体土地的实际，专门增设了一项村级经济发展资金。具体做法是按征地面积每亩增加集体经济发展资金2.5万元。

2.推进阳光征地工作实施

2014年，根据浙江省国土资源厅《关于开展征地拆迁工程阳光工程建设的通知》要求，结合柯桥区具体实际，制发了《绍兴市柯桥区征地工作程序》和《绍兴市柯桥区阳光征地格式化文本》。2014年以来柯桥区共征收土地面积653.94公顷，都严格按照阳光征地的要求进行征地，极大地维护了被征地农民的合法权益。2014年以来，全区共收到各类征地信访件63件，占总信访件的9.4%。从内容上看，以反映历史性征地拆迁问题居多，反映新征地拆迁问题逐步下降。

3.开展地方特色征地探索

针对农转用高效审批带来的征地工作新情况，2014年以来，柯桥区开展了具有地方特色的模拟征地，在征地前要求各个镇街提前做好调查摸底，提前发放征收土地意见征询书，通过尊重群众意愿来保护群众利益，明确提出征地意向达不到95%以上农户认可的，不得报送审批，暂缓发布征地公告，用地指标由区政府统筹调剂使用，严格防止新增批而未供土地产生。

二、目前碰到的问题

1.土地征收村级管理难度较大

一是征地告知流于形式。土地征收，需要村集体在规定时间内交地，从实践层面来说，相当大的压力都集中在村干部身上。一些基层村干部就从纯粹完成工作任务的角度出发，认为“农民知道的越多，工作越难开展”，“群众得了法，干部没办法”，对征地政策进行截留。二是村民代表大会召开时间与频率难以合理安排。每年安排的土地指标有计划指标、重大产业项目指标、保障性安居工程指标和年底的追加指标等多项内容，在城郊结合部的村经常会遇到不同指标的几个项目，由于下达指标和报批的时间不一样，每个项目都要召开村民代表大会，村民因外出务工召集难，经常发生对多种指标多个项目联合召开村委会，村民代表会议纪要张冠李戴现象时有发生，且会议记录和“会议纪要”时间与项目报批时间不一致，造成国土部门尴尬。

2.土地征收程序实施尚需改善

一是有些环节可以减少。高效审批后，柯桥区已采取了征地协商机制，在前期调查确认环节中，需取得征地村和被征地农户或者权益人确认；同时拟定了征地补偿安置预方案，在村民代表会上进行了讨论，已经与被征地农民就补偿安置等问题达成了协议。因此，批后的补偿安置公告、征求意见、听证等环节的必要性大大减少。二是有些程序形同虚设。在征地过程中“二公告、一登记”的“一登记”中要求国土部门对征收土地范围内的面花附着物核对并登记的规定。有的地方反映，对于征地补偿登记制度，实践中被征地农民很少在公告发布后进行办理，基本都是以公告中“土地所有权人、使用权人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以土地行政主管部门的调查结果为准”，导致公告的登记程序形同虚设。三是有些制度难以落实。对于听证制度，大部分被征地农民由于各种原因都放弃了听证权，有的听证会召开了也流于形式，提出的不同意见譬如征地补偿标准问题很难被采纳，听证会的召开失去了实际意义。对于告知制度，现有的征地告知、土地勘测成果公告、征地听证告知、还有二公告这些都需要上墙告知。

3.土地征收方法操作仍有难题

一是征地补偿差价问题。柯桥区从2008年起，实行了征地补偿区片综合价，最大限度地实行了同地同价。但是一些大型项目尤其是大型管线项目，由于同一个项目用地涉及不同的区片，会产生不等的差价；而一些项目单位为了顺利完成项目征地，私下通过镇政府将差价补偿给被征地村的现象也有发生。讨价还价不仅纵容了钉子户、给征地带来障碍，也让政府和征地失去了应有的原则和严肃性。二是带征土地问题。在日常征地过程中，往往因指标、现状等客观原因，很难将一些零星的，散状的地块，特别是公路、河流边的带状土地一并予以征转用。但基层村组织认为既然大部分土地已征用，留下的小部分带状土地，原种植条件也受到部分破坏，还不如一并征收，也有利于安置补偿费的结算；承包土地农户认为，由于地块上部分土地已被征用，还不如将剩余土地一并征用后可享受失土农民社保。造成土地征用在实践操作中某些零星、散状地块被“带征”。但对于合情合理的带征，上级国土部门并没有明确的说法或具体界定，对于出现的信访也不能理直气壮地将带征土地认可合法。三是方法单一问题。由于征地具有强制性，各地对征地工作往往不重视，到年底时间来不及时，为完成任务，采取粗暴的行政行为，命令村干部签下征地协议，工作方法单一。

三、几点建议

1.在征地法规完善方面

建议省政府出台《浙江省集体土地征收补偿安置条例》。目前，无论是征地程序，还是征地补偿、争议裁决等都是散见于法律、行政法规、国务院文件、部门规章、部门规范性文件等各类文件当中，缺乏系统统一的规范。因此，建议省政府出台《浙江省集体土地征收补偿安置条例》，以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为借鉴和参考，对征收的范围、征收的程序、征收的补偿、争议的裁决以及征收决定的执行等内容进行全面系统的规定，进一步规范集体土地征收行为。

2.在征地程序优化方面

一是增加协商环节，突显被征地农民自主性。建议在征地的实施过程中增加补偿协商的环节。除了对拟征地块进行现状勘测和调查，在调查的同时告知被征地人员拟建设项目、征地位置、土地类别、面积、补偿安置政策等情况，并送达告知书外；拟定项目征地补偿安置预方案，供村民代表会议上讨论，征求村民意见，由村委会、村集体经济组织和村民决定是否需要听证，形成“村民（代表）会议纪要”，并在此基础上草签《征地土地补偿协议》，用协议明确双方的权利和义务。二是合并批前批后二听证，提高征地工作效率。鉴于在征地的实施过程中增加补偿协商的环节，征地补偿安置预方案在村民代表会上进行了讨论并同意，出具了村民代表会纪要，建议取消批后征地补偿安置方案公告后的听证规定（或者说合并到前面的听证中去），这有利于缩短征地实施的周期，提升了征地工作的实施效率。三是改革村民代表大会召开方式，延长《村民会议纪要》时效。考虑到征地程序的整体延续操作，征地政策的相对稳定，召开村民代表会的困难性，村民会议纪要的时间与征地告知、听证告知书等都应前后对接。在现实中，一个村涉及多个地块时候，村民代表大会只会同时讨论，地块编号对村干部来说是一个模糊的概念，而在我们在征收过程中是按批次分地块进行报批，这往往会让我们淡化与现实的统一性。尤其是管委会、乡镇（街道）会先于资料报批做相关的征地前期工作，时间上往往会与我们的“报批时间”产生冲突，所以《村民会议纪要》的有效时间就显得格外突出。

3.在征地方法创新方面

一是规范征地补偿，引入青苗及地面附着物评估机制。借鉴和参考国有土地上房屋征收评估办法，在土地征收时对青苗及地面附着物引入第三方评估，有利于进一步规范征地补偿行为。目前，柯桥区的柯街道等镇（街）已经在这方面进行了实践，效果很好，建议从省级层面提出该技术方案。二是扩大土地征收补偿范围，解决带征难题。我国将土地征收的范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，与被征土地有间接联系以及由此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。从保护农村集体经济组织和农村农民的合法权益的角度考虑，我们认为，应适当扩大我国土地征收补偿范围，将相邻地补偿，边角地，夹心地补偿一并列入补偿范围，同时避免引起“带征”土地。三是努力探索得当方法，依法规范征地。要坚持以情感人，深入基层联系对接工作，诚心诚意谈形势，面对面地想办法，争取村里对征地工作的理解与支持。要坚持以理服人，通过调查取得的第一手资料，结合现行的征地补偿标准，征地机构应尽力对村级班子讲透政策，同时尽最大可能满足村集体组织及村民的合理要求，构建和谐的征地环境。要坚持阳光征地，应恪守要办事、会办事、肯办事、办好事的原则，严格按照征地阳光工程的要求和补偿标准规范征地，不提高标准、不违规办理、不妥协认定，依法依规做好征地工作。

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