政府购买法律服务新模式的尝试与探索

政府购买法律服务新模式的尝试与探索

□台州市国土资源局黄岩分局 张刻铭

新《行政诉讼法》的实施，倒逼行政机关更加注重依法行政。在此情况下，行政机关从自身依法行政角度考虑，借助外部法律资源来推动自身的依法行政工作不失为一条好的路子。但如何购买优质的法律服务，如何发挥好法律服务应有的作用，是目前很多行政机关都在关心的问题。本文通过分析传统法律服务模式存在的一些现实问题，并结合本系统对法律服务模式的新尝试，提出一些初浅的看法，以期抛砖引玉。

一、传统法律服务模式存在的问题

在过去较长的一段时间，台州市黄岩区国土资源系统跟区内很多部门一样，购买的法律服务主要方式就是聘请法律顾问，代理行政复议或行政诉讼。这种传统模式，笔者认为存在以下问题。

一是融合度不够，服务质量不高。律师虽有较高的法律素养与诉讼技巧，但较少代理行政诉讼，对行政诉讼的代理要点与技巧不能灵活把握，代理过程中常限于“经验主义”，用民事诉讼的思维习惯思考案件，造成行政应诉切入点的偏差或使得案件偏离正确方向。加上时间精力的影响，很少有律师主动去研究顾问单位的法律法规体系，更别说去了解顾问单位一些办事习惯及渊源。因此，传统模式中的法律顾问所扮演的仅是在必要时充当一下“消防员”的角色，大多数工作是事后补救，呈现为一种后置化顾问方式，法律事务的处理主要还是依托于部门内部的工作人员，工作联系程度不高，顾问工作趋于形式，服务质量不高。二是服务单一，深度明显不够。除具体案件代理外，其实行政机关还有其他较为强烈的法律服务需求。比如规范性文件的审查、具体行政行为作出之前的合法性审查、某一项权力运行的程序与合法性审查、具体行政行为实施过程中有关证据的收集、涉访或举报案件的研讨等。由于行政机关的工作人员普遍法律功底不深，在权力运转过程中经常会犯一些法律常识性错误，我们需要法律专业人士站在法律的角度进行审查提供意见，而在以往的法律服务过程中很少或者只有零星琐碎的处理，未能进行系统有效的整合运作。三是费用不高，影响积极性。以上原因，造成行政机关工作人员认为法律顾问可有可无，有时签订顾问合同，主要还是为了应付考核，因此给的顾问费和代理费也就相对偏低，这也影响了律师的积极性，自然也就得不到高质量的服务。

二、创新法律服务合作模式的尝试与探索

国土资源管理领域内的各项工作，不论是土地征收，还是不动产登记，以及个人建房审批，都涉及到群众的切身利益，社会关注度一直很高，多年来涉土信访也高居不下。新《行政诉讼法》实施后，大量的涉土信访开始向诉讼复议转移，在实施的第一年，诉讼案件就从往年的几件，猛然上升到50多件，近几年一直保持在每年二三十件。鉴于目前自身的人员结构，靠自身的力量去解决这一问题，有点力不从心。但是以前的服务模式，靠律师单打独斗，估计也很难应付，这就倒逼我们必须探索、尝试。

一是选对专业团队。面对黄岩区律师界行政诉讼专业人才稀缺，外地律师远水解不了近渴的局面，制定了一个区内寻找标准：一要小有名气，以保证具有一定的应诉经验；二要年富力强，以保证有探索学习的激情和冲劲；三要团队化服务，以解决单兵作战精力不到位的问题；四要目光长远，不计较短期得失，保证不因短期费用问题影响工作积极性。通过向司法部门及其他政府部门多方了解，最终确定选择了一个由四人组成的法律服务团队。

二是加快融入速度。为了使服务团队充分融入，我们从机关内部挑选了一名既有法律专业背景，又有国土资源管理工作经验的工作人员作为联络员协调衔接服务团队与内部各科室之间合作。并借助行政权力规范化清理的契机，让我们的法律顾问对国土资源系统的法律法规有了一个全面的了解，加快了融合速度。通过几年的磨合，我们聘请的团队已充分融入到部门内部。

三是细化服务步骤。为改变传统服务模式蜻蜓点水，过于肤浅的局面，我们就代理诉讼及行政复议制定了详细的步骤：一要明确证据收集方向，在接到案件的第一时间，应当明确收集方向，也就是按照法律规定涉案具体行政行为应当具备哪些材料；二要提出完善建议，针对具体行政行为存在的瑕疵提出完善建议，分析胜诉概率；三要做细诉前准备，除了举证，提交答辩状之外，对庭审中可能会出现的反驳意见想好对策，并对开庭负责人做好解释汇报，做到心里有底。

四是尝试非诉领域的合作。在法律顾问对国土资源的法律法规体系及行为习惯有了一定的了解后，开始尝试在规范具体行政行为的操作流程，涉法信访案件的处理，疑难案件的探讨都进行充分的合作，取得了一定的效果，比如涉及继承的不动产登记流程、规范化法律文书的设计，包括《继承法》的培训，顾问团队全程参与，为此项工作的顺利开展打下了扎实的基础。

三、巩固成果将合作向多领域推进

经过几年的合作，机关干部职工对法律顾问的认识有了明显的转变，在有些科室，碰到疑难问题找法律顾问几乎成了条件反射，法律意识有了明显的提升。同时在案件增多的情况下，胜诉率不降反升。应该说这种购买模式取得一定的成效，接下来黄岩分局打算向以下几个领域推进：一是给领导重大决策提供法律意见。分局班子成员基本都不是法律专业出身，加上本系统法律法规众多，在决策时难免顾此失彼，如果在此之前有专业人士提供合法性建议，可以极大降低决策风险。二是参与劳务纠纷的调解。随着不动产登记机构的整合，本系统编外人员剧增，加上干部群众的保护自我的法律意识不断增强，如何预防可能出现的劳务纠纷，由法律顾问的参与，可能会达到事半功倍的效果。三是参与民事合同的审查。行政机关除了正常的行政事务，还有很多民事关系，比如购买服务合同，技术服务合同等等，有了法律顾问的参与，能避免很多合同纠纷。四是参与规范性文件合法性审查。区政府要求所有规范性文件要报法制办备案，法律顾问参与合法性审查既能解决行政机关人手不足的问题，又确保规范性文件能通过法制办备案。

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