我国突发事件的政府信息公开制度保障浅析

虞 露 闫 芬

天津大学，天津 300072

我国突发事件的政府信息公开制度保障浅析

虞 露 闫 芬

天津大学，天津 300072

政府信息公开是保障公民的知情权，以及实现国家民主的基础，突发事件因其特殊性，公开更应该受到关注，本文力图从突发事件的政府信息公开的理论基础以及在实际操作中存在的问题进行简要分析，进而针对存在的问题提出切实有效的建议。

知情权；突发事件；信息公开；政府信息公开法

一、突发事件的政府信息公开的理论基础

谈及政府信息公开的理论基础，必须谈及知情权。尽管我国的宪法没有直接对知情权加以界定，目前从立法的层面来看，知情权在各地的地方政府规章中还是有所体现。但无论是从国际发展趋势还是国内立法条件来考虑，知情权列为宪法中不可或缺的基本权利这一事项应早日纳入立法进程来。如依据我国宪法第二条①、宪法第三条②规定，从法意解释出发，不难得出，了解国家有关信息，即享有知情权，是人民当家作主和具备行使自己管理国家事务的权利的必要前提条件；同时宪法第四十一条③的规定则赋予了公民监督权，而监督权行使的前提是行政机关要公开信息。如果行政机关不公开信息，公民在无法了解到真实信息的前提下，其行使监督权就无从谈起。

在具体的治理层面，由于行政权具有膨胀的特性。赋予公民知情权，让政府承担强制公开的责任，可以在一定程度上有效为防止行政权的恣意扩张以及公民权利受到侵犯，进而避免行政权力的不当利用。政府信息公开的实行，能够促使公民对政府机关整体乃至其内部个体进一步了解，令公民手中的监督权真正有效化。如果政府信息不公开，行政不透明，带来的后果是行政权力随意性过大，人民对政府信息不知情，将会导致人民就无法充分行使自己的权利，人民民主则必然成为纸上谈兵。所以，为了保障公民权利与自由，建设民主国家，必须利用政府信息公开这个武器，约束行政权力恣意扩张。

二、突发事件的政府信息公开范围存在的主要问题

在立法方面，目前我国主要是通过类型加以划分，纵观各类立法及文件来看，我国政府信息公开内容呈现分布零散的特点，而且不同的法律法规之间容易产生冲突。

而由国务院颁布的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)作为行政法规，法律位阶明显偏低，这在很大程度上限制了《条例》的法律效力以及处理、应对突发事件的能力。《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《保密法》、等法律法规中与《政府信息公开条例》中的内容都有或多或少的重合。但是，特别法只应用于特定类型的突发事件，比如《防震减灾法》第16条，又如《传染病防治法》第19条。不难看出，这样的法律条文还处在信息公开的初级阶段，没有进一步根据特定的突发事件加以深入，也没有进一步规定该信息公开的全流程。总的来说，目前我国的突发事件政府信息公开制度还存在比较多的问题，主要包括以下四个方面：

一是政府信息公开观念落后。

部分行政机关及其工作人员没有信息公开的意识，更有甚者，非但不把信息公开作为必须履行的义务，反而看成是自己的权力。尤其是在发生突发事件的时候，行政机关和领导干部往往为了平息民愤，避免被问责，会选择不公开或有条件地公开一些无关痛痒的信息。同时，我国政府信息公开立法的步调也被这种思想观念所左右，导致在过去较长的一段时间里突发事件的信息公开立法以及责任追究机制无法加以完善。

二是突发事件的政府信息公开相关立法体系需要进一步完善。

首先是在我国宪法层级上，政府信息公开的相关内容缺乏明确规定，如上文所述，在我国宪法中，尽管我国宪法对公民的知情权和监督权有所涉及，但仍旧有说得不够详尽之嫌。

其次是《条例》较为落后的立法观念，如《条例》的第8条对行政机关公开政府信息的反向范围进行了规定，即不得对国家、公共、经济等方面的安全及社会稳定产生威胁，但是对其标准并没有详细的解释或列举，类似的情况也出现在第9条到第14条。《条例》第9条采用列举的形式，而并未使用概括或禁止的形式对政府信息公开范围的方式加以规定，这种规定实际上将信息公开的推定范围限定起来，造成公开范围过于受限。《条例》第14条最后一款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。然而这一条款并没有对于国家秘密、商业秘密以及个人隐私加以界定，另外，所谓“重大影响”指的是什么，又有怎样的标准也没有加以说明解释。

再次就是上文中提到的，《条例》是由国务院制定并颁布的行政法规，其位阶是低于法律的，而截止目前，并没有如《政府信息公开法》这样在基本法律层面所制定的法律规范，这也就使得我国信息公开相关立法处于较低的层级。然而更值得注意的是，由于《条例》的层级较低，现行有效的法律效力上都高于《条例》，而在政府信息公开范围上，作为上位法《档案法》与《保密法》所规定的内容又与《条例》时有冲突，这种情况若长期存在且无法有效地予以解决的话，势必会对信息公开的程度和范围有所影响。

三是具体信息公开的情形并未加以明确与细化。

司法实践表明，在豁免性文件的范围问题上，法律规定得越具体，越有利于保障公民的知情权。就《条例》的规定来说，其标准过于薄弱、过于主观且难于操作。在实践中，政府及其部门对于公开的内容有着广泛的自由裁量权。实际上，在信息公开过程中，政府正面的、积极的、树立正面形象的信息多公布，而负面的、消极的、危及正面形象的信息少公布。事实上，由于对信息公开的情形未加以明确和细化，导致政府对信息加以选择性公开的过程严重地损害了公众的知情权，不利于维护国家和政府的形象和信誉。

四是在具体操作方面，《条例》在执行时不免流于形式。

近年来，随着信息化进程的加快，政府官方网站、“两微一端”等电子信息公开途径发展得如火如荼，但是，很多地方政府重自己手中的权力甚于民众手中的权利，政府信息公开被算入其政绩的一部分，其公布的信息不及时、不准确，对应当公布的事宜很少公布乃至不公布，在突发事件发生时，这种情况尤为明显，一些可以乃至应当为公众所知晓的信息被封锁或是被延迟发布，并且部分地方政府是“为了公开而公开”，与其自身利益产生冲突时，其常常避重就轻，使得政府信息公开流于形式。

综上，为了对我国政府信息公开的现状加以改善，应当在现有基础上提出改革当前机制的意见和建议。

三、我国突发事件政府信息公开的完善对策

(一)知情权入宪，奠定立法基础

宪法是国家的根本大法，而知情权也是公民最为重要的基本权利之一，但尴尬的是，在我国，知情权并没有在宪法中有一个系统而完整的描述。知情权应当入宪的原因有二：其一，公民人权由宪法所保障，而知情权作为当今社会公民行使各项基本权利的基础，知情权入宪是保障我国公民人权的应有之义；其二，国际化是整个世界不可逆的潮流，我国追随这一潮流，不断地改善着公民的基本人权，签署了《经济、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，知情权入宪体现的正是我国为了与国际宪政发展趋势接轨的不懈努力。无规定者无地位，知情权也是一样，在宪法中不对知情权进行良好的系统性的规定的话，其在宪法乃至宪政中的地位就无从谈起。宪法的目的就是平衡国家的公权力和公众的私权利，为了保障我国人权体系进一步的完善，我国人大应当推动知情权在合适的时间入宪。

除此之外，正如上文所述，政府信息公开是民主国家保障公民权利与自由的制度武器。知情权与政府信息公开制度二者唇齿相依，无知情权的政府信息公开制度，犹如无源之水、无根之木；而空有知情权没有政府信息公开制度，知情权也是所谓“跛脚的权利”，犹如给人民空画了一张美好却无法吃到的大饼。有公民权利才有政府权力，政府是为了保障公民权利实施而存在的，其权力合法性的来源不外乎公民权利的让渡，这就要求政府在处理公共事务时需要保障公民的知情权，将政府信息进行公开。

(二)反思《条例》第8条的理念设置

《条例》第8条规定政府信息公开不得对国家、公共、经济等方面的安全及社会稳定产生威胁。国家、公共、经济等方面的安全和社会稳定是较为模糊的理由，实践中极易被政府利用以拒绝公开政府信息。事实上，在在没有全面推行政府信息公开制度之前，许多谎报、瞒报真实情况的重大生产责任事故和自然灾害都打着维护社会和谐稳定的旗号，导致人们不信任政府公布的信息和理由，也造成了人们的大规模恐慌。因此，为了维护社会的稳定，政府必须在任何时刻，都做到能都向公众发布准确、及时、有效的信息，充分保障公众知情权，以便社会公众妥善安排自己的事务并做出理性的决定。具体来说，对一些与公民切身利益紧密相关的突发事件，比如自然灾害、突发疫情、重大责任事故、恐怖分子活动等等，政府选择的信息发布方式应当同信息报告制度相匹配，并且做到准确而及时地予以发布，而不应当以维护稳定等随便找借口伺机行使所谓自由裁量权封锁政府信息。这是由于，一旦公众对政府产生怀疑，这种影响将是不可逆的，对维护社会真正的公平、保持社会真正的稳定百害而无一利。因此，必须限制政府的自由裁量权，限制政府在这些法条规定不明确的地方的自由裁量权。要解决这一问题，首先，必须要规定行政机关的举证责任，如果经过相关行政机关决策，认为有些信息不适合公开，那么行政机关应当承担举证责任，同时要向公民明确告知理由并向他们提供可能的救济途径。与之相反，公民在申请信息公开的时候无需提供理由。其次，建立例外事项审查制度。美国专门设立信息公开审查会，协助并监督行政长官行使自由裁量权，并可以提出意见和理由，值得我国借鉴。

[ 注 释 ]

①中华人民共和国的一切权力属于人民.人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务.

②人民代表大会由民主选举，受人民监督.

③公民有提出批评建议的权利和检举、控告、申诉的权利.

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A

2095-4379-(2017)22-0089-02

虞露(1996-)，女，汉族，江苏人，天津大学，本科生，研究方向：行政法；闫芬(1993-)，女，汉族，安徽人，天津大学，本科生，研究方向：行政法；指导老师：刘晓纯，天津大学法学院，教授。